民生绩效审计方法体系探究

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一、引言

“十三五”规划通过以来，民生绩效审计越来越受到政府审计部门的重视。香港的绩效审计发展位于我国前列，所以我们选择研究香港绩效审计，并将民生绩效审计中包含的环境效益审计作为一个单独的部分来研究，因此本文在研究香港民生绩效审计时主要针对社会福利、康乐、文化及设施、教育以及就业及劳工四大范畴。其借鉴的主要是《中国特色绩效审计方法体系探讨》中总结出的绩效审计方法体系以及绩效审计5E理论。本文的创新之处在于：第一、审计方法体系的研究属于热点问题；第二、未有大量研究民生绩效审计方法体系的文献；第三、香港作为我国绩效审计发展的前列，研究香港绩效审计方法体系能够为其他审计局提供一定的建议。

二、案例背景介绍

本文以我国十三五规划“建立综合型绩效审计模式”为主要背景，浏览了香港2016年至2020年审计署署长报告书中社会福利、康乐、文化及设施、教育以及就业及劳工四大范畴而体现的香港民生绩效审计方法体系。因本文发现每篇案例中所用到的绩效审计方法相类似，所以在该四个范畴中各选择一篇典型案例进行详细分析。1.社会福利：儿童发展基金。儿童发展基金旨在：（1）支援弱势社群儿童的长远发展；（2）鼓励规划未来和培养正面积极的人生观；（3）提供更多个人发展机会；（4）协助订立和实践个人发展规划，养成建立资产的习惯，并同时累积财政和非财政资产。2.康乐、文化及设施。艺术及体育发展基金是香港体育发展的主要经费来源。艺术及体育发展基金资助：（1）中国香港体育协会暨奥林匹克委员会及体育总会协调的项目；（2）体育总会及体育机构在本地举办的国际体育活动项目；（3）发展本地足球的计划等。3.教育：特殊教育。特殊教育需要是指学生因各类残疾而引致的需要。2019年4月，审计署就教育局推行特殊教育的工作和社署有关特殊教育的工作进行审查。审查工作集中于下列范畴：（1）学位和宿位的提供和管理；（2）特殊学校的人手；（3）为特殊教育提供的津贴和支援。4.就业及劳工。1992年，雇员再培训局根据《雇员再培训条例》成立为法定组织。根据该条例，再培训局具多项职能，包括研究提供再培训课程及附属培训计划，以协助合资格雇员掌握新的职业技能或提高其职业技能从而适应就业市场的变化。

三、香港民生绩效审计方法体系

本文借鉴《中国特色绩效审计方法体系探讨》中总结的绩效审计方法体系为主要模式以及绩效审计5E理论来研究香港民生绩效审计方法体系。同时，根据2013年总结的中国特色绩效审计方法体系模式划分的实施方法体系与评价方法体系，本文主要研究实施方法体系。实施方法体系主要关注的是“怎么审”的问题。根据中国特色绩效审计实施方法体系，可以分为三步：第一、明确绩效审计的目标，分为微观子目标和宏观子目标；第二、针对绩效审计的微观子目标开展绩效审计；第三、以微观子目标的绩效审计结果为基础来分析宏观子目标。针对香港民生绩效审计而言，可以看出：香港民生绩效审计涉及到社会福利、康乐、文化及设施、教育以及就业及劳工等。结合绩效审计5E理论，本文将民生审计中涉及到的环境保护审计作为一项单独的绩效审计进行分开。因此，本文的研究思路如图1所示。

1.微观层面目标构建方法。构建微观层面目标要结合香港民生绩效审计对象类别进行，从社会福利、康乐、文化及设施、教育以及就业及劳工这四个方面进行。这四个方面都会涉及到项目资金、项目筹划、推行以及管理等；具体子目标和审计方法如表1所示。

2.微观层面目标的审计方法。根据香港民生绩效审计对象的四个类别中涉及到的项目资金、筹划、推行以及管理，将香港民生绩效审计微观层面目标的审计方法对应分为四个方面。审计人员针对这四个不同侧重点及其目标的不同选取适合恰当的审计方法。（1）项目资金：对比法：康乐、文化及设施的审计中，审计署收集预算收入与实际收入，并进行差异对比分析来判断项目资金的运营情况，以及资助情况等。财务分析法：社会福利中“儿童发展基金”的审计中，审计署通过对未拨用结余款项所含内容的分析，认为：为加强向公众负责，劳福局需要继续向立法会汇报基金推行情况和计划推出进度的最新相关资料。（2）项目筹划：问题解析法：就业与劳工中“雇员再培训局”的审计中，审计署通过对再培训课程中出现的少数族裔人士人次下降的问题进行分析，认为，再培训局需要审慎研究少数族裔人士的入读人次下降和少数族裔人士课程计划学额的使用率偏低的原因，加强工作来提高少数族裔人士培训服务的吸引力。可行性评价分析法：例如社会福利中“儿童发展基金”项目下的审计中，审计署对委托安排中的两个计划进行了可行性评价分析，发现部分地区的申请数目超额；同时发现计划申请的质素评估中并没有设定相关及格分数；这说明相关计划存在一定的缺陷。（3）项目推行：关联分析法：教育中“特殊教育”项目的审计中，审计署对教师培训从三个角度进行关联分析：教师培训方面的达标情况；特殊学校教师培训课程的培训名额；具备特殊教育训练资历的特殊学校教师的百分比。通过对这三个方面的关联分析，审计署能够得出特殊学校教师提供的专业培训在哪些方面仍有不足之处。问题追溯法：社会福利中“儿童发展基金”的审计中，审计署对营办机构的做法所作的分析显示，在5间营办机构中，有3间已把目标储蓄馀款悉数交还参加者，因此在计划期后并无再监察参加者使用目标储蓄的情况。（4）项目管理：管理分析法：康乐、文化及设施的审计中，审计署通过对项目申请的汇报表现的审查中，针对受资助人的表现绩效进行指标与管理分析，发现受资助者并未对未达绩效目标进行解释；同时民政局及康文署也并未采取措施进行跟进。因此，审计署认为受资助者在汇报绩效方面做法有所不足。案例研究法：康乐、文化及设施的审计中，审计署分析了在2014～2015至2018～2019年度期间受资助者把未用结余退还给政府所需时间，同时针对一位受资助者退还未用结余的案例进行详细的案例分析，得出相关问题点。

3.民生绩效审计取证方法。以上的分析主要是针对香港民生绩效审计中具体项目目标是如何进行绩效审计的，但在进行目标审计方法时，必然会涉及到一定的审计取证方法。因此，本节主要分析香港民生绩效审计的取证方法，具体分为以下几种：（1）检查法：对于本文中民生绩效审计的取证方法，检查法的范围有了进一步的延申。例如，康乐、文化及设施的审计中，审计署检查了2017～2018及2018～2019年度举办的10项国际体育活动，留意到其中一项本地举行的大型国际活动的申请未获妥善评估。审计署建议，康文署需确保在评估艺术及体育发展基金的资助申请时，遵守民政局的指引。（2）记录分析法：在对香港审计署署长报告书的研究中发现，审计署对民生绩效审计四个范畴的审计大多通过对相关记录的分析，得出相关的审计结论。例如，就业与劳工中“雇员再培训局”项目下的审计中，审计署对再培训局中的16项课程记录进行了分析，发现再培训局和培训机构开发新课程的建议书须包括的资料并不一致。（3）观察法：观察法属于传统审计取证方法的一种。在香港教育中“特殊教育”项目下的“为应付家具及设备经常开支而提供的资助”审计中，审计署通过走访特殊学校发现安装的家居设备与一般学校设备有所不同，因此审计署建议对以不同经费来源购买的家具及设备的资助应采取不一致的方法。（4）实地调查法：实地调查法：这种方法获取的数据资料具备一定的真实可靠性。例如，康乐、文化及设施中“通过艺术及体育发展基金（体育部分）为体育发展提供资助的管理”的审计中，审计署曾到访2个民政处审查地区足球资助计划的情况，发现地区足球资助计划下地区足球队在汇报绩效方面有可改善空间。

四、结论

通过研究发现：香港民生绩效审计目标审计方法主要包括：对比法、财务分析法、可行性评价分析法、问题解析法、关联分析法、问题追溯法、管理分析法、案例研究法等；民生绩效审计取证方法包括：检查法、记录分析法、观察法、实地调查法等。本文的不足在于：第一、实施方法体系中的宏观子目标构建的方法并未详细研究；第二、绩效审计方法体系中的评价方法体系的研究也并未涉及到。这两个方面也是日后对香港民生绩效审计方法体系研究的方向之一。

作者:郑欣 单位:南京审计大学