城居保基金管理运营研究

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一、“城居保”基金管理运营应遵循的原则

（一）安全原则

“城居保”基金运营最为重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保证“城居保”基金最低能够将其本息按期收回。这就要求在基金投资运营时能够处理好安全与风险的关系，在最大程度地保障其安全的前提下进行。其一，必须要控制风险，避免进行风险过高的投资。风险过高很有可能导致本金也无法收回的局面，则要实现养老金的按时给付就非常困难，制度就会存在崩塌风险。其二，提高投资水平，基金投资风险要与收益水平相一致。基金投资不可避免会存在一定风险，一般而言风险与收益呈正比关系，我们追求的目标是要保证“城居保”基金投资的风险与其预期收益相一致，如果高风险的投资难以取得较高的收益率，则这样低效的投资实质是在无谓地增大基金的风险，与安全性原则相矛盾。

（二）收益良好的原则

将“城居保”基金进行投资其目就是为了取得较好的收益，只有较好的收益才能保证基金的保值增值。但是获得收益的前提也必然是保证基金的安全，在投资之前要科学地选择优质的项目，对项目进行全面的评估，在投资之后对其进行全程监控，对其中出现的问题要及时地进行纠正，保障基金运转的安全高效，最终才能取得良好的收益。

（三）流动性原则和公益性原则

基金只有处于不断流动的状态才能取得较高的回报率，但是投资只有能够保证基金在一定期限内顺利变现，才能实现养老金的顺利给付，制度才能顺畅地运转。如果基金的投资不能保障基金的变现能力，则说明这样的投资不适合“城居保”制度的运行。所以，在将“城居保”基金进行投资时，不仅要全面考察其变现能力，而且要遵循“不将鸡蛋放在同一个篮子里”的原则，投资要体现多样性，尽量将基金的风险分散在多种投资项目中。“城居保”基金的建立，应该以国家财政支持为主，对“城居保”基金的管理运营应该与社保体系的整体规划相协调，遵循公益性的原则，使其与政府的宏观政策和社会整体利益相一致。

二、“城居保”基金实现科学管理运营的途径

（一）在基金管理方式上进行创新

1.实现基金的省级统筹。鉴于目前“城居保”基金由市县一级社保部门管理造成的基金共济性低、风险高的状况，应尽快提高基金的统筹层次，实现基金的省级统筹，统一以省为单位实现基金的统收统支。如果实现了基金的省级统筹，则全省就能够制定统一的业务办理规程、各项管理制度，使“城居保”从经办到管理到养老金的发放都实现统一标准，从而使“城居保”业务实现标准化、规范化、专业化。“城居保”基金实现省级统筹对于“城居保”的长远发展有重大意义。首先，在实现省级统筹之后，由省级社保部门来管理“城居保”基金，省级管理部门能够更好地把握全局，可以在全省范围内对“城居保”基金进行调配和管理，能够保证养老金的按时发放；其次，把各地分散的基金集中到省级管理部门进行集中管理运营，不仅由于管理水平较高能够对基金进行更好的管理运营，在基金投资上有更科学合理的规划和安排，而且能够发挥基金整合之后的规模效益，提高其投资回报率，同时也更加便于对其进行统一监管，建立完善的监管体制，从而保障基金的安全。第三，对基金的管理提升至省级，基金管理运营的能力和权威性、规范性也相应提高，基金安全性大大提高，也能够增强公众对“城居保”制度的信任，从而提高城镇居民参加“城居保”的积极性。第四，实现基金的省级统筹还有利于在省级范围内实现各种养老保险关系的转移接续，有利于参保人的自由流动，这也为以后在全国范围内建立统一的“城居保”信息系统甚至是全国统一的养老保险信息系统做好了准备。基金的省级统筹具体实施方案主要包括实施全省统一的“城居保”缴费档次、养老金计发办法和基金的省级管理体制及建立全省统一的养老保险信息管理系统。在“城居保”缴费档次的制定上，由于同一个省内各地经济发展水平存在差异，因此应综合考虑各县市过去的缴费档次划分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度标准等指标，按照与城镇企业职工养老保险相同的替代率水平制定养老金的计发标准。同时建立“城居保”的省级基金管理体制，完善经办机构的垂直管理机制，即各社保部门、税务部门、财政部门实行垂直管理，更加严格高效的对基金进行征收、运营管理和拨付。在“城居保”基金省级统筹管理制度建立的过程中要注意以下几个问题：第一，要对“城居保”的资金安排制定政府预算，根据各地区的经济发展水平、参保状况、物价水平等因素，安排适当的预算规模，实行严格的“城居保”收支预算管理制度。第二，严格规定省级“城居保”基金管理部门所拥有的权力和应承担的责任，保障权责对等，并且能够严格按照规定执行。

2.将基金进行委托投资管理。“城居保”实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，社会统筹由中央财政提供统一的养老金，个人账户由地方政府补贴和个人缴纳的保费构成，个人账户基金实行基金积累制。在国际上，养老保险制度发展比较成熟的国家其养老保险的个人账户大都采用委托投资管理模式，这种模式也可用于我国“城居保”的个人账户管理。我国城镇非从业居民比较分散，且在地域上分布比较广，这种状况使得基金管理工作非常复杂，这就对“城居保”基金的管理水平提出了较高的要求，但目前大多数基层管理机构的基金管理水平较低，基金保值增值水平不高，且基金风险较高，因此，可以将“城居保”基金委托给管理运作水平较高且安全系数较大的商业机构进行管理。为了保障基金在运作中的安全，政府部门要对“城居保”基金运行进行全程的监控。

3.引入管理竞争机制。引入竞争能够提高效率，政府拥有对“城居保”基金管理的垄断权，这样的制度设计必然会导致管理效率较低的结果，因此应该在基金管理的制度设计中引入竞争机制，提高管理效率。从国际经验来看，养老基金在民营基金管理公司下的管理效益远高于在政府部门管理下的效益。我国“城居保”基金的管理也应借鉴国际经验，让民营基金管理机构参与基金管理，不仅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能够增强政府部门对基金管理的责任意识和竞争意识，从而激发其对“城居保”的管理更加科学高效。

（二）增强“城居保”基金保值增值能力

1.投资要体现多元化特征。“城居保”基金规模庞大，要保障其基金的安全就必须使基金的投资体现多元化的特征，才能最大限度地降低基金投资的风险。考虑到目前我国金融市场处于不断发展完善阶段，基金投资可以从以下几个方面着手：首先，在能够保障基金流动性的基础上，逐渐地减少用于银行储蓄的基金比例。将基金存入银行有安全性高、流动性大等诸多优势，因此我国“城居保”基金投资的主要方向一直都是银行储蓄存款，但也应当注意到银行储蓄的缺点：在CPI涨幅不断攀升而银行利率却依然维持在较低水平的情况下，基金实际上处于不断贬值的状态中，这样的收益状态难以满足我国老龄化程度不断加深的压力，为了避免以后养老金给付上的困难状况，必须未雨绸缪，逐渐减少用于银行存款的基金规模，开拓收益更高的投资模式。其次，可以购买一部分地方政府债券。我国经济社会正处于快速发展阶段，各级地方政府为了给本地创造更好的发展环境，积极进行基础设施建设，但有些地方政府由于资金匮乏不得不发行地方政府债券来保障经济的发展，这些地方政府债券有地方财政收入作为担保，基金安全性较高，同时其收益水平也较高。因此，可以作为“城居保”基金投资的一个渠道。第三，将基金投资到房地产。居民对商品房的需求是经济发展的一个强大动力，因此，房地产行业发展迅速，但是高房价远远超出了大多数民众的承受范围，国家适时地提出了建设经济适用房的政策，经济适用房能够很好地满足广大民众的需求，其发展前景良好。可以将“城居保”基金投资于经济适用房的建设，不仅能获得比较好的收益，而且也能推进国家政策的实施。同时房地产属于固定资产，保值增值能力较强，投资安全性较高。总之，要深入研究用于这几种投资的基金比例，科学分配基金的投资规模，在遵循基金投资的安全性、收益良好、流动性和公益性原则的前提下，探索最佳的基金投资组合模式。

2.建立风险规避机制。要提高基金投资的回报率必然要进行风险较大的投资，但是有风险并不意味着我们对风险无能为力，可以建立风险规避机制把风险带来的危害降低。设立风险准备金就是规避风险带来危害的一种有效办法。设置“城居保”基金风险准备金是为了保证参保居民即使在基金投资失败的情况下也能够按时足额领到养老金，保护参保居民的合法利益不受侵犯。投资风险准备金是按照本金的一定比例计提的、用于核销难以收回的本金。“城居保”基金投资风险准备金由中国人民银行负责进行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改进“城居保”基金管理体制

1.加强“城居保”基金管理的组织建设。按照现代组织结构理论，“官僚制”组织效率最高也最稳定，则“城居保”基金的管理机构也应该是官僚制的组织才能保障基金的高效运行。组织的顶端应该是由省级部门选拔专业人才构成的权威性的综合管理部门，总领各“城居保”管理机构，保障政策不会出现“政出多门”状况。其下设立各分管部门，分别负责政策的制定、基金的管理、保费的收缴等内容，并且要使之互相制约并协调。第三层次是负责实施的各职能部门。最底层是各个工作人员，负责具体任务的执行，保障工作保质保量完成。这一体制也就是养老保险的垂直管理体制，这一体制中的中央和省（包括直辖市）是两级行政管理层，县市及以下设立“城居保”经办机构，属于事业单位性质。在中央政府领导下人力资源与社会保障部、财政部、税务总局负担起各自在“城居保”中的职责，由社会保障部负责制定明确的法规和政策，建立起中央政府负责的全国统一的调剂金制度，并保证其规范运转。省级政府协调社保部门、财政及税务部门，保证其各司其职。社会保障部在业务上指导省级社保部门的工作，省级社保部门对本省的“城居保”工作实行垂直领导和管理。“城居保”的垂直管理体制是实现基金省级统筹的重要保障，而基金的省级统筹是实现基金高效管理运营的保障，因此实施“城居保”的垂直管理体制对于制度自身的发展有重要意义。

2.提高相关人员的经办能力。“城居保”的经办工作是一个复杂的工程，要求经办人员具备较高的素质，尤其是管理人员更要具备良好的专业素养和较强的责任意识。为提升经办人员的整体素质，首先，在经办人员的录用方面，要提高准入门槛，通过公开考试的方式选拔具备专业素质和较高业务能力的人员进入经办队伍，提升整个队伍的服务质量。其次，要建立对经办人员的长期培训和定期考核制度，使经办人员在竞争的压力下坚持学习，不断进行自我提升，不断提高其专业知识和实际经办能力，使经办服务日趋标准化。再次，要广泛引进优秀的专业人才，引入人才竞争机制，努力建设更加专业、高效的经办机构。经办服务任务庞杂，需要多方面的专业人员，例如“城居保”信息系统的建立和维护、基金的管理等等，要实现基金的高效运营，必须面向社会广泛吸收专业人员才能不断提升。另外，还要不断学习国外经办服务的先进经验，瑞典、德国等国家养老保险发展水平较高，其在经办管理上也各有自身的特色，我们可以借鉴其先进的做法进而改善我国在经办服务上的不足之处。

3.建立完善的“城居保”信息管理系统。“城居保”基金实现省级统筹之后，应建立完善的网络信息管理系统，将省内的“城居保”参保信息、业务数据、基金信息等进行统一集中管理，使管理更加高效。全省统一的“城居保”信息管理系统的建立不仅为参保人保险关系的转移接续提供了极大便利，也为以后建立全国统一的“城居保”信息管理系统奠定了基础。可以采用这些具体做法：第一在市级统筹区域内设立一个“城居保”信息管理中心，统一管理市辖区内各“城居保”经办机构的操作规程和业务数据库，对其进行集中管理。第二要建立完善的“城居保”信息垂直互联系统，实现中央各部委—省—市—县的纵向统一，与此同时要将财政、税务、银行等部门横向互联，进而形成网络化管理模式。网络化管理将各个部分都纳入到体系中，使工作更加高效，也为参保对象办理业务提供了诸多便利。

（四）构建保障“城居保”发展的法律体系

“城居保”基金的管理运营的规范程度与基金的风险高低和基金的保值增值能力休戚相关，鉴于目前我国关于“城居保”的法律还非常匮乏，为保障“城居保”制度运行和基金的管理运营更加规范，有必要尽快制定一部《城镇居民社会养老保险法》，明确详细地规定“城居保”的参保主体、缴费档次、待遇标准、参保人的权利与义务、政府的权利与职责、基金筹集、基金运行管理、养老金的发放等问题。同时，国务院各部门要制定配套的行政法规，对基金的筹集、基金的投资、基金的监管等作进一步详细的规定。考虑到各地区经济发展水平、老龄化水平等方面存在诸多差异，地方立法在保障“城居保”制度的发展上依然具有重要意义。通过立法完善基金监管和审计制度，预防对基金的贪污、挪用导致基金漏洞的产生，尽可能将基金风险降到最低，保障基金的安全与完整，保障参保居民的老年基本生活。瑞典作为北欧发达资本主义国家，其社会保障制度发展程度非常高，完善的社保法律和法规在其中发挥了至关重要的作用。健全的养老保险法律、强制性的国家养老保险政策和完善的税收与监管体制，使企业和个人的偷逃、拖欠保费的行为变得异常艰难，同时养老基金的管理运作更加规范。养老保险制度发展必须立法先行，这已经为美国、德国、日本等这些社会保障制度比较完善的国家的发展经验所验证，逐渐成为一种国际共识，因此我国也应该在发展“城居保”制度时首先建立完善的法律体系。

作者：郭嘉儒 单位：华侨大学