谈社保基金管理制度问题及对策

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摘要：我国在从现收现付制到部分积累制的转型过程中，由于行政手段和政策手段等造成社会保障基金管理方面存在诸多问题，本文结合我国社保基金发展历史和特征对现行管理体制中的问题进行梳理，并针对这些问题提出完善我国社会保障基金管理体制的对策。

关键词：社保基金管理制度；问题；对策

引言

社保基金通过再分配调节不同群体之间的财富分配，对低收入者提供必要的帮助，减少低收入者所面临的生活风险，是国家的安全网和稳定器。它由基础社保基金、补充社保基金和全国社保基金三部分组成。我国社保基金主要来源于个人及企业缴纳的保险费、基金运营收入、社会各界捐赠以及国家按规定划入。现收现付制与积累制的社保基金管理模式各有优缺点，目前我国社保基金管理模式由现收现付制逐步过渡到部分积累制，将两者结合，既可以发挥两种管理制度的优势，又能尽量减少这两种制度缺点带来的影响。[1]这种改革的着眼点在于：一是让职工负担部分保险费，以减轻企业部分负担，增加个人责任感；二是建立职工个人退休金账户，并将企业与个人缴费的大部分积累于个人账户，解决现收现付制度与人口老龄化的矛盾。但是在改制的过程中也出现了很多问题，如个人账户空帐问题、社保基金支付危机、社保基金保值增值压力大等。

一、我国社保基金管理存在的主要问题

良好的社保基金管理须要有一套行之有效的管理制度。尽管我国社会保障事业取得了一定成就，但整体管理水平仍然不高，且社保基金也面临入不敷出的窘境。随着老龄化的加快，目前我国以行政化为主的社保基金管理方式越来越不能适应社会发展的需要。

（一）立法层次低、相关法律法规不完备

从立法权威性的角度看，近二十年来国务院先后颁布了一系列法规条例和政策文件，这些政策文件效力尚不如法律，存在立法层次低、权威性低等现象。实际上社保基金的管理是一项复杂的系统工程，它涉及的管理部门数量多、政策文件的持续性长、管理的风险性大，如果缺少有效约束和规制，资金的管理效率必然大大降低。从健全法律法规的角度看，随着社会福利事业的发展，今年国务院颁布的《社会保障基金管理条例》对社保基金的监管、运营和保值增值做出了明确规定，较好的弥补了社保基金管理法律的缺失。但这部条例还略显粗糙，关于基金信息披露的规定也很不充分，且它权威性和稳定性要比法律差。目前我国没有一部完整的社保基金管理法，迫切需要加快这一法律的制定以改变社保基金管理立法工作落后的面貌。从法律法规的执行角度看，社保基金管理条例规定社会保障管理机构不能直接参与参保人个人账户资金的运营，须委托有资质的金融投资机构运营社会保障基金。但现实中，由于我国资本市场不健全、相关管理机构的内部和外部激励约束机制不完善，且委托人与人之间存在信息不对称、责任不对等问题，当缺乏对人的监督时，委托风险存在会让人钻空子，人便可能利用手中相关权限从事损害委托人利益的事情，由此产生“逆向选择”和“道德风险”，造成委托人的合法权益得不到保障。

（二）管理制度不健全、管理效率不高

目前，我国社保基金的管理体制相对落后，过分依赖行政手段，缺乏权威性的部门对社保基金的筹集和使用进行统一管理。在管理过程中，由于官僚主义、经济人属性、寻租等原因，导致管理混乱且政出多头，管理的效率不高。具体表现在以下方面：首先，在制度设计上，城镇居民基本医疗、养老保险和新型农村医疗、养老保险在缴纳费用、待遇支付和管理制度模式等方面虽然没有本质区别，却人为地被划分为两个制度运行，这存在严重的行政越位问题。其次，社保基金管理的财权、事权不明确。从中央政府到乡镇，五个层级的政府在社会保障方面的财务职责缺乏明确规定，下级政府严重依赖上级政府的指令进行管理，不同部门之间在制定或执行相关政策过程中也容易受到其他部门或者领导的干预与影响，部门之间信息不能得到及时共享，导致管理者和社保基金缴纳者都不能及时地掌握社保基金相关情况。再次，社保基金管理分散，缺乏信息共享机制。由于统筹层次过低，我国现有社会保险基金管理过于分散，从中央政府到地方政府的各级人力资源社会保障局都有自己管理的资金，这种管理方式导致社保资金的规模分散变小，增加了管理基金的难度，投资风险和经营成本增加，无法发挥其规模效应。[3]最后，现有的管理模式缺乏行之有效的外部监督。在中央政府到地方的各个层级，缺乏足够数量的社会保障监督机构，即使有个别的监督机构作用也没有完全发挥出来，有关监督的相关政策也没有明确规定相关监督主体所享有的权利义务。

（三）筹资渠道单一、保值增值困难

随着我国人口老龄化的加快，社保基金的偿付压力逐渐增加，这就要求提高现有资金的营运效率，但在基金营运方面还存在不少问题：一是社保基金来源渠道单一。我国社保资金的主要来源是财政拨款和单位的缴费，个人缴费占比不高。最近几年我国经济增速下降，财政收入也在下滑，国家和企业要承担已经退休和即将退休的职工养老费用，虽然个人也参与了社会保险费的缴纳但比例相对较低，而其他筹资渠道和资金来源比较分散且无强制性和固定性，这大大增加了这两者在社会保障方面的负担。久而久之，社保资金筹集将会入不敷出。二是我国社保基金投资渠道有限。与美国、英国等社保基金运作效率较高的国家主要投资于资本市场相反，长期以来我国把确保社保基金低风险和资金的安全作为第一目标，其投资构成比也以安全性高、收益低的投资为主，这保证了资金的安全，但也导致我国社会保障资金的投资组合配置不合理，渠道单一。三是基金保值增值困难。目前，我国社保基金主要投资方式仍是存银行、吃利息，投资国债和股市比例较小，保值增值方式单一。[4]存银行、买国债，表面上看这种做法安全性较高，实际上受通货膨胀影响加剧了资产贬值。财政部公布的数据也从侧面佐证了这一点。我国社保基金营运管理水平较低，收益率也偏低，社保基金的保值增值任重道远。

二、完善我国社保基金管理制度的对策

针对社会保障基金管理的现状和存在的问题，目前制约社保基金管理水平提高的主要阻碍是法律、制度和基金运营方面的因素。为此，有针对性的提出了以下对策：

（一）提高立法层次，完善相关法律体系

针对立法层次低、法律执行不力等问题，要从以下方面进行完善：一是提高立法层次。社会保障对法治的要求较高，立法先行是一项基本原则。宪法作为我国法律体系中最高层次的法律，是社会保障基金管理的总遵循；社会保障法次之，其内容要比宪法更加明确而具体，更具有操作性，同时也是所有社会保障相关的专门法律的基本法律，规章条例效力相对较低。《宪法》和《社会保险法》针对有关社保基金管理做了笼统规定，缺少细化，而有关社会保障基金管理的规章条例较多，但层次低，权威性差。因此，要加快制定社保基金管理法，完善社会保险法等相关法律，总结有关社保基金的规章条例在实践中的经验和教训，必要时将一部分行之有效的规定升格为法律，提高法律效力。二是加强监管，严格执法。针对前文中社保基金管理条例规定在实践中不能有效执行，被人钻空子的现象，首先应改变目前固定的收费方式，将经理人的绩效与其委托的投资项目绩效挂钩。这将有利于激励基金管理机构和经理人长期投资；[5]其次，按照绩效的高低评定经理人的去留。基金管理机构作为受托人，应建立并完善竞争激励机制来约束经理人的投资项目；再次，按照优胜劣汰的市场规律，对于投资效益不佳的经理人和基金管理管理机构应实行末位淘汰制或者进行惩罚；最后，建立有效的激励机制，向投资管理人提供合理的薪酬福利体系、具有吸引力的绩效奖励制度和完善的职业发展规划等。这些措施的实行有利于提高法律执行的有效性，防范投资管理人可能产生的“道德风险”和“逆向选择”问题。

（二）健全管理制度、提高管理效率

社保基金管理工作是一项复杂的工作，它需要各级政府、部门相互协调、共同努力。首先，强化组织领导，强化内外部监督管理。各地方政府成立社保基金管理委员会和领导小组，由社保局、财政部门、审计部门和人力资源保障部门等共同参与，重大的基金管理事项需开展集体会议讨论。各部门要相互沟通交流，相关严格履行职责，创新监管的形式。尝试建立若干社会监管组织，将有关相关信息进行公开公示，方便参保人员和管理机构更好的了解相关信息。[6]其次，尝试不同管理制度之间的共融。我国社会保险分为多层次、多类别，包括城镇居民基本医疗、养老保险和新型农村医疗等，国家针对这些不同的保险种类设计了不同的管理制度，其中部分管理内容是重复的，耗费了大量的人力和物力资源，在实践中尝试探索将不同保险之间在缴纳费用、待遇支付和管理制度等方面进行整合，提高管理效率。再次，合理划分财权和事权，建立信息共享机制。提高社保基金的统筹层次，集中统一管理社保基金，避免各地分散化管理，提高资金的规模效应，同时要明确不同层级之间的财务职责，尽量减少行政命令式管理方式的使用，加强上下级部门之间的沟通协调，建立不同部门之间的信息共享机制，打破部门之间的信息壁垒。最后，借鉴国外的先进管理模式，提高管理效率。信托监管方式适用于经济发达、资本市场成熟的地区，因此在西方国家采用率较高。而随着我国人口老龄化加快，在总人口中中青年群体人数逐渐减少，社会保障资金需求量逐步扩大，社会保障基金面临的支付压力也将增大。面对这一现实，应大力推广信托管理模式，将社保资金委托给相关金融机构进行管理运营，提高管理效率和收益率。

（三）拓宽投资渠道、提高基金营运水平

在我国的财政支出结构中，社会保障经费所占的比例较低，与国防、教育经费相比，社会保障经费占比更少。因此，建议国家加大对社会保障基金的投资力度，研究将国企股权和经营收益充实到社会保障基金中，如通过转移支付的方式充实社会保障资金。在投资渠道方面，我国的社会保障资金大部分存放在银行，存款的利息收益显然不能满足社保事业发展的需要。在社保基金的投资运营中扣除一部分合理的储备金存留于银行外，其余部分可以用作投资以实现保值增值的作用。社保基金要优化投资组合，可以购买债券基金，也可以用作指数化投资，购买股票进行价值投资，甚至可以进行实业投资，将一部分资金用于交通、电力、房地产等基础设施行业的投资，扩大基金规模。在基金保值增值方面，由于面临巨大的资金支付压力，还要偿还历史欠债，国家暂时挪用了个人帐户的资金，从而造成“空帐”现象一直持续，国家也逐渐认识到了这个问题，认为个人帐户有必要逐步做实。由于我国现行的双轨制养老保险制度阻碍了资金的投资运营，国家应将其分开管理，个人帐户基金完全由被保人缴费形成，企业划归社会统筹基金用于支付退休人员基本养老金，这样还可以把这部分资金委托给投资机构进行投资增值，并将多余资金形成积累。国家还应完善委托投资机制，优化投资结构，扩大投资渠道，增加指数化投资、住房抵押证券化、实业投资等投资方式。将总资产的30%左右用于存银行，30%左右用于购买国债，30%左右用于委托投资理财，10%左右用于其它投资。

参考文献：

[1]孙光德，董克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002:15.

[2]郑秉文.DC型积累制社保基金的优势与投资策略[J].中国社会科学院研究生院学报，2004(1)：29.

[3]林闽钢.中国社会保障制度优化路径的选择[J].中国行政管理，2014（7）：13.

[4]王利军.中国养老金缺口财政支付能力研究[M].北京：经济科学出版社，2008：28.

[5]黎民.社会保障领域的道德风险及其规避[J].社会科学研究，2004(5)：103.

[6]孙建勇.社会保障基金监管[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005:85.

[7]巴曙松，谭迎庆，丁波.社保基金监管的现状、问题与建议[J].中国改革论坛，2007（10）：78.

[8]景天魁.社会保障：公平社会的基础[J].中国社会科学院研究生院学报，2006(6)：20.

[9]郑功成.人类安全与社会保障[J].群言，2007（2）：31.

作者:程哲 单位:广西师范大学