制度经济学下的公共政策的公民参与

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摘要：改革开放以来，党和政府开始注意到公民参与的作用，并出台了一些相关制度和政策保证公民有序参与。可是公共政策中公民参与的主动性仍然较低，公民参与的相关制度也未能很好地发挥作用。无论从理论方面，还是从实践方面，公共政策公民参与都还存在着很大的改进空间。当前我国学者对公民参与公共政策的研究主要停留在宏观层面，经济学角度的公共政策参与分析更为鲜见。任何有益的研究成果都应该被用来进行创新型研究。从制度经济学的角度探讨其与公共政策中公民参与的契合点，对参与过程中公民由自利性发展到公利性进而在各种政策环境下参与到公共政策中来的作用机制进行探讨，并立足交易理论挖掘在公共政策参与过程中存在的交易成本，并为降低成本、充分发挥参与制度作用提出建议具有重要现实意义。

关键词：公共政策；公民参与；制度经济学；交易成本

改革开放以后，我国公共政策公民参与理论研究取得了一定的成果，为公民参与实践提供了一定的指导。相关学者关于公民参与公共政策研究主要集中在几个方向：公民参与的必要性和重要性探索、公民参与的途径与方式探索、公民参与实践的案例研究、现代管理理论在公民参与中的应用和我国公民参与的状况和改进措施等。但由于我国公共政策起步较晚以及政府对公民参与不重视，公民参与公共政策的相关理论还比较少，对公民参与公共政策的研究主要停留在宏观层面，尤其是针对我国实际状况提出的建设性理论还较为缺乏，经济学角度的公共政策参与分析更是少见。在实践方面，公共政策中公民参与的主动性仍然较低，公民参与的相关制度也未能很好地发挥作用。斯蒂格利茨曾提出：“新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果，21世纪将是新制度经济学繁荣发达的时代，它将对越来越多的引导经济事务的具体制度安排提出自己的真知灼见，并且为改变这些安排以增强经济效率提供理论基础。”①从制度经济学的理论视角入手，探讨其与公共政策中公民参与的契合点，寻找公民参与动力中的经济动因，运用交易理论来解释公民参与的无效率现象，无论理论要求，还是现实需要，都具有重大的意义。

一、一个理论视角：制度经济学

（一）制度和制度经济学假设

制度一词早已有之。在《辞海》中，制度是指要求社会成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。旧制度学派的代表人物凡勃仑认为，制度是大多数人所共有的一些“固定的思维习惯”，即“广泛存在的社会习惯”，它起着规范人们行为的作用，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。另一位代表人物康芒斯认为，制度是集体行动控制个体行动。在他看来，社会经济关系的本质是交易，整个社会就是由无数种交易所组成的一个有机组织，而“交易是一种所有权的关系——人与人之间的关系”，因而他宣称“所有权”是制度经济学的基础。康芒斯对交易的泛化和对交易的分类，对以科斯为代表的现代制度主义者产生了重要的影响。新制度经济学代表诺斯则指出：“制度是一个社会中的游戏规则。更为严格地说，制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为。”②概括起来讲，制度是一个社会的游戏规则，旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。制度是用以降低人们之间的交往成本、规范人们行为、增加人们行为预见性和减少人们之间信息的不对称的。在诺斯看来，制度可以分为正式规则、非正式规则及两者的实施特征。正式规则是为约束人们行为关系的有意识的契约安排，非正式规则即人们在长期交往过程中形成的无意识的行为规则，包括意识形态、风俗习惯等。他认为意识形态是一种行为方式，这种行为方式通过给人们提供一种“世界观”而使行为决策更为经济。意识形态作为个人与环境达成的“协议”有助于节约信息费用，克服“集体行动”中的“搭便车”问题，并能减少强制执行的费用。制度经济学主要研究制度对于经济行为和经济发展的影响以及经济发展怎样影响制度的演变。其理论假设包括以下四个：一是不完全信息假设，即经济主体不可能具有获得其所需的所有信息的完全能力。二是有限理性假设，即人们只有有限的处理和分析信息的能力。在经济主体不能完全获得信息，不能对信息作出完全正确的分析判断的条件下，现实世界就不再是确定的了，而是一个充满未知和风险的不确定世界。三是个人主义的效用最大化假设，即个人总是在一定约束条件下最大化自己的效用。四是机会主义假设，即人们的一种自私自利倾向，包括投机取巧、见机行事、有意隐瞒歪曲信息，甚至欺骗和违约等。

（二）交易和交易费用理念

康芒斯认为，“交易”是人与人之间的关系，是所有权的转移，是个人与个人之间对物的所有权的让与和取得，而不是人与自然的关系。③新经济学的交易概念基本上继承了康芒斯的观点，把产权作为交易的对象，同时强调交易所反映的是人与人之间的社会关系。科斯认为交易费用主要包括谈判前准备阶段的费用、谈判与契约签订的费用以及契约签订后执行契约的费用。达尔曼指出，根据交易过程本身所包含的不同阶段进行分析，就可得到与科斯定义相一致的交易费用分类。比如为了使双方的交易能够达成，双方相互之间的了解就必不可少，这要耗费时间和资源；如果已经相互了解，彼此打断相互接触，他们还得告诉对方可能提供的交易机会，这种信息的传递再一次需要耗费资源；如果潜在的讨价还价各方有多个人，在决定交易条件之前还要产生某些决策的成本；相互同意的交易条件只有在各方讨价还价之后才能确定，这也需要花费成本；交易条件确定后，还有监督对方是否按照违约的成本等。简单地说，交易过程存在三个不同的阶段，与此相对应也存在三种不同的交易费用类型，即寻求和信息费用、讨价还价和决策费用、监督和执行费用。

二、制度经济学理论与公民参与的契合

（一）经济理性人假设与公民参与

制度经济学研究的逻辑起点是“理性经济人”假设，理性经济人是追求个人利益的最大化者。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”④，公民通过各种途径和方式来参与公共政策，正是为了实现其自身利益最大化。当前我国公共政策参与中存在公民参与动力不足问题，虽然有公民参与意识不高的原因，但调查显示，有些农村选举中公民的参与率却大于城市选举，并不是因为农民的参政意识比市民高，而是由于其在参与中得到了利益。比如为了提高农民的参与积极性，村委会发一些礼品和生活用品。当然这并不是贿选，因为这些物品并不是以候选人的名义发出的。同时，这些来参选的村民知道自己的选票会起到作用，选出的村领导跟自己未来的生活息息相关，所以他们力图选出对自己最有利的候选人。相比较而言，市民的选举动力往往就不那么乐观，他们既无法直接从选举中得到好处，也看不到选举结果对自己产生的影响，甚至他们对候选人压根就不了解，这就难免在选举中消极被动。简而言之，公民的“自利性”是公民参与公共政策的一个重要动因，离开了对私利的追求，就很难有意愿参与到公共政策的制定过程中去。“理性经济人”假设应用到单一的个体时，就表现为个体利益最大化的价值取向原则，叫作“自利”原则。而当这一假设应用到群体，则表现为社会福利最大化的价值取向，也就是“公利”原则。公利原则和自利原则是我们在生活过程中两种重要的价值取向标准。“自利”原则具有实现的内在动力机制，但其目标和要求往往是不合理的，而“公利”原则的目标和要求具有合理性，而缺乏自我实现的动力。这两个原则在古典经济模型中是同一的，因为每个人都是利益最大化的追求者，而在等价交换原则的作用下，其不得不通过满足他人的利益最大化要求才能使个体利益最大化的目标得以实现，所以越是追求个人利益，越能增进整个社会的福利。当然，事实证明这种情况只有在完全竞争的假设下才能实现。而在现实生活中，“自利”和“公利”往往是对立而存在的。这种对立主要是由于经济主体的“不完全信息”和“不完全理性”。公共政策的本质是为了实现公共利益，公民参与公共政策是出于“自利”的动机，但自利与公共政策的本质相违背，也就难以使自己的参与行为具有公认合法性，参与的话语权也就难以立足。所以，公民参与公共政策很少是以为个体谋利益的方式出现，往往表现为替一个特定群体发声，把自己的利益寓于群体利益之中。这样，“自利”便上升到“公利”的高度，也就具备了公共政策参与的公认性和合法性。当然，这并不是说公民参与是出于“公利”的目的，“为公共利益发声”不是自发主动性的，而是实现“自利”的一种客观需要。只有公民的“自利”上升到“公利”，才能以公共利益的代表者参与到公共政策制定中，这时的观点和看法便不是为了一己之私，在参与中也就更有话语权和说服力。公民有了“自利”动因，并不一定参与到公共政策制定过程中去，其只有通过“公利”的形式，才能有效参与公共政策。当然，“自利”上升到“公利”，“众意”的形成也并不必然会出现政策参与行为，还要看当时的政策环境。政策环境包括政治环境、经济环境、文化环境、社会环境等。如果政治环境比较专制封闭，公民的言论自由都难以得到保障，也就无所谓公民参与了，比如控制森严的封建社会。经济环境是公民参与的重要物质条件，孟子讲“穷则独善其身，达则兼善天下”就是这个道理，公共政策的参与者至少不必为了生活而疲于奔命。文化和社会环境也是影响公民参与的一个重要因素。比如政府打算出台一项针对“家暴”的法律，对“家暴”状况进行调查时，却发现受“家丑不可外扬”传统观念的影响，很多公民不愿意谈及家暴，调查很难得到准确有效的数据来支撑政策出台。同时，即使法律条文出台以后，在执行的过程中也会面临诸如此类的困难，有些人宁愿“以暴制暴”也不愿在法庭上让别人对自己的家事“指手画脚”。可见，从制度经济学视角来看，公民进行政策参与是出于“自利”动机，但公民拥有自利性并不一定会参与到公共事务中来，不一定会进入政策议程，因为公共政策是为公共利益服务的，所以只有当这些具有相同利益的“自利者”形成一个利益群体，他们各自的私利以一种公共利益的形式出现的时候，才能具有政策参与的合法性。公民有了参与的动因和合法性，能否真正促成参与行为，还要看当时的政策环境，开放自由的政策环境有利于公民的参与行为的产生，而封闭专制的政策环境则会让公民“谨言慎行”。

（二）公民参与公共政策的交易成本

公民参与公共政策作为一项社会活动和行为，是一定社会关系的体现，根据前面新制度经济学的观点，任何社会关系都可以看作是一种交易关系，公民参与行为也不例外。公民参与的交易费用主要分为三个阶段：参与前、参与中和参与后。因此交易费用的发生也集中在这三个阶段，包括信息收集处理成本、时间知识精力成本、人力物力成本、风险成本和机会成本等。信息成本是指参与公民收集、分析、处理、使用与政策相关信息所支付的成本。鉴于我国自上而下的管理模式，普通公民和行政管理者信息地位存在着极大的不平等，公民所掌握的相关政策信息相对较少。目前公民参与公共政策的信息成本主要包括两个方面：一方面是收集信息的成本，即获取信息和咨询信息的过程中直接耗费的钱财。比如，当有了参与某项政策的意向后，为了更深层次地了解问题，有时可能需要向有关专家和专业团体进行必要的咨询，因此可能产生一部分相当大的费用。另一方面是信息处理成本。即获取信息后如何对信息进行理解和运用。公民不是专业人才，也不是“大师”，并不能对所有的信息进行运用和处理，而大数据时代加剧了信息的复杂化和多元化，带来信息加工成本的急剧上升。因此，如果公民在参与某项政策之前，一旦信息收集和处理方面受挫，觉得成本过高，不仅会积极性不足，甚至会选择逃避参与。究其原因，一是由于公民参与公共政策的能力低下所致，二是由于政府部门为了实现寻租行为对信息的封锁。对于政府部门而言，会有相对集中的时间和精力来从事政策研究工作，同时具备进行公共政策的制定和实施条件。而对于一般公民来说，参与公共政策制定只能在本职工作以外进行，其必须在有充足的时间来完成关系到日常生活利益的工作之后额外增加时间和精力去参与公共政策。社会团体也不能例外。同时，现代社会的政策问题越来越复杂，专业化也越来越强，如果公民想要在政策参与中真正发挥作用，就必须花费一定时间和费用学习政策知识，不断提升自己的参与能力和决策水平。基于此，公民如果无法分离出额外的时间和精力，或者不具备相关知识技能，往往选择不参与。人力、物力和财力是在交易中最容易看到和测量的显性成本。即公民在参与过程中需要支付的差旅费、生活费和人力资本等。长期以来我国一直受到封建官本位思想的影响，采取的是高度集权的统治方式，公民参与的渠道和平台都显得异常薄弱，对公民参与公共政策制定也一直持消极的态度。精英文化引导下我国向来倡导“民可使由之，不可使知之”。因此与西方相比，无论是积极主动性的公民参与还是消极被动性的公民参与都需要支付很多的直接成本。而我国在公民参与公共政策方面的经济支持远远不足，这就迫使一部分经济状况不乐观的群体被排斥在政策参与之外。“经济理性人”假设认为任何人作出某个决定都是出于自利目的。基于利益的考虑，公民在参与公共政策时会考虑到自己的既得利益和社会生活状况会不会受到威胁，这给参与者造成巨大的心理压力。尤其是参与的公共政策涉及政府部门和官员的利益时，心理预期风险系数就更大。在现实生活中，相当一部分的公民认为积极参与更像是一种出头行为，所谓“枪打出头鸟”，稍有不慎会给自己带来不利的后果，于是为了保护自己不愿参与。还有些公民出于一种侥幸心理，认为自己不出头不参与总有别人参与，这样自己就可以渔翁得利。这就是政治学中常见的“搭便车”行为。公民参与公共政策的机会成本是指公民因参与行为而放弃的通过其他活动或行为所能获得的最大化收益。机会成本是一种既虚又实的特殊成本，其高低直接影响公民是否选择参与政府决策。公民往往需要综合衡量考虑各方面因素来决定是否参与公共政策，而选择的潜在收益成为其取舍的一个重要标准。在对机会成本进行估量时，参与者不仅要考虑参与行为能够给自己带来的所有效价之和，还要对政府的回应性进行考虑。对于一个开放式的民主政府，参与者往往具有较高的回应性期望值，参与动力也就更大，对机会成本的估计也就更小，而对于一贯专政封闭的政府，参与者就会认为自己的参与只是个形式，影响不大，对机会成本的估计也就相对较大，参与动力显著降低。综上可知，在我国，公民参与公共政策的过程中需要支付较大的交易费用，因此参与动力不足，热情不高。如果不能采取有效措施降低公民参与过程中的交易费用，那么公民和专业社会团体的智慧就难以得到有效利用，不仅公共政策的科学性、民主性会大打折扣，我国的民主化进程和政治文明建设也会受到严重影响。

三、对于降低公共政策中公民参与成本的思考

在我国传统文化影响下，一直坚持“个人利益服从国家利益，局部利益服从整体利益”的原则，我国的社会利益结构具有整体性特征，利益资源几乎全部被政府垄断。然而随着市场经济的发展，多元利益格局逐步形成。社会利益结构和利益关系的变化对原来的政府公共政策价值观和决策方式提出了挑战。在市场经济条件下，公民的“自利”动机越来越成为行动的重要指南。公共政策过程本质上是多元利益主体之间的利益博弈过程，如何利用公民的自利性使博弈主体有序参与，如何利用制度减少公民在公共政策参与过程中支付的成本，需要我们进行一些冷静客观的思考。首先，政府应该正确看待公民在参与过程中的“自利”动机，进行一些“经济理性”思考。不能完全把“自利”和“公利”对立起来，要看到二者的统一，并利用公民的自利性来刺激其公共政策参与的动力。比如可以给予参与者一定的物质利益或者增加参与者对自己的参与行为所能产生的效价的认识等。其次，完善政府的政策信息公开机制，对行政体制进行改革以加强信息流通，并通过相关制度抑制政府对信息的控制和保密，减少公民参与的信息成本。再次，要创新公民参与方式，拓展参与渠道，为公民提供便利的参与环境，减少公民参与的人、财、物直接成本和机会成本。同时还要选择合适的参与时间、地点和形式。注意对网络技术的应用，能选择“线上”的尽量在网络上进行交流沟通，尽量选择在周末和假期进行听证会的举办，地点的选择以方便参与者为宜，尽可能降低参与者的时间精力等成本。此外，政府要加强自身形象建设，公民对风险成本的估计常常受到政府部门及其人员以往行为和理念的影响，政府必须加强制度建设，严厉打击对参与者进行打击报复的行为，让参与者免除后顾之忧，增加参与者对政府的信任，降低参与者的风险和机会成本。最后，政府还应该提供多样化平台来提升公民的参与能力。比如利用微信、微博等新工具进行定期的政策参与知识宣传，设置居民自我管理的社区群体组织，锻炼居民的实际参与能力等。公共政策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式，它既是政府公共管理活动的起点，又是政府履行各项职能的基础，贯穿于整个政府管理活动的全过程。政府的公共政策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需要，是决定着公共政策是否具有合法、合理和可行性的重要判断标准。当前我国政府治理模式由管制型政府向服务型政府转变，走向“善治”成为当代行政管理体制改革的必然趋势，而善治的主要表现就是建立一个公共政策决策过程中政府与公民之间的有效互动机制。立足于经济学视角，探究公民参与公共政策决策的动因，寻找公民参与动力不足的经济成本因素，制定相关制度来降低公民参与的交易成本具有重要的现实意义。同时，未来研究中怎样利用经济学理论来增加公民的参与动力，不同类型参与成本对参与行为的影响程度，制度硬约束和意识软控制对降低参与成本的有效程度等方面内容，需要我们进一步探究。

注释：

①卢现祥：《马克思理论与西方新制度经济学》，《马克思主义研究》1996年第6期，第65—69页。

②诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书社1994年版，第3页。

③张林：《制度主义中的“康芒斯传统”》，《政治经济学评论》2004年第1期，第175—190页。

④马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社2007年版，第82页。

作者:李维维 单位:郑州大学公共管理学院