航空经济城区治理风险法治观透视

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摘要:在风险社会背景下，由现代化与全球化驱动的航空经济在本质上包含着风险要素。与此相适应，由航空经济带动的区域发展延伸到社会治理的层面，进而要求航空经济城区治理应当树立预防主义的、全球治理的法治观念，进而通过加强地方多元民主参与机制、权利与权力合作机制来共同面对风险社会的挑战。

关键词:航空经济城区;治理风险;法治;风险社会

一、风险社会的形成

贝克用风险社会这一概念概括现代社会进入工业社会后期而导致的自我反馈现象。他认为，伴随着现代化创造的巨大社会财富，风险分配问题不断转化为社会问题，它需要依赖科学技术解决的同时，也必须依赖政治决策进行治理。因此，风险社会这一概念本身并非指自然风险，也不意味着传统意义上描述局部化的、碎片化的一般意义上的风险。在今天，自然的意义已经发生了变化。自然变得不再是自然而然的初始形态，而是人造社会的一部分。由此，风险根植于现代社会发展的逻辑之中，社会越是现代化，这种逻辑就越强烈。虽然早期工业社会遵循财富分配的逻辑，但在现代社会中，风险分配的逻辑越来越居于主导地位。进而，现代性内在矛盾的逻辑转换需要重新定义现代社会的基本特征。随着20世纪80年代席卷世界的全球化浪潮，又进一步引发了全球化与风险社会理论的深入发展。贝克在《世界风险社会》(1999)一书中深入分析了风险在生态上与技术上的问题，以及风险社会在社会学与政治学上的启示。风险社会“不是一国的，而是全球性的。”［1］5由于全球化导致了国家结构的弱化，因此，必须通过对政治上强烈的“世界主义”的认知来应对传统政治经济风险的威胁。而从全球化的视角来看，风险意味着“在其非常具体、非常地方性的方面，就在此地、此时，在这个城镇里，或者就在这个政治组织里，它们也是‘世界’的问题。”［1］19因此，风险社会理论是一种高度系统化、现代化的政治经济学理论，它主要关注风险的认知、界定、挑战与应对。在风险社会观念下，“与财富的具体可感知相比，风险具有某种非现实性。”［2］35因此，看不见的风险往往不受重视。从航空经济发展现状视之，既有工业社会的特点，又有风险社会的某些特征。

二、航空经济城区治理中的风险面向

基于上述分析，世界风险社会的形成对中国社会转型提出了挑战，特别是全球化与现代化趋动力量的存在。而对于航空经济发展而言，航空经济的发展模式依赖于全球经济的一体化与新科技革命形成的市场分化，我们因此应该认识到风险社会对于航空经济城区发展带来的深刻影响。1．财富分配转向风险分配的逻辑风险的分配与财富的分配本身有密切关系。通过财富分配来降低风险是现代社会的基本特点。然而，随着风险分配的逻辑居于主要地位，财富分配并不能阻挡系统化的风险来临。因此，“财富———分配”社会的社会问题和冲突开始和“风险———分配”社会的相应因素结合起来。［2］17正如，水污染的发生，富人可以通过消费清洁的水来回避风险，但当环境污染超过一定限度时，环境的风险是全球的，也是整个社会的。同样，诸如疾病的治疗、污染的回避等问题也同财富有一定关系。但是，基于上述风险而产生的财富差异导致社会经济形成了以风险回避为主题的经济驱动力量。在此意义上，风险是累积起来而突然释放的。航空经济的风险在于当航空经济达到一定体量时，内在的风险因素反而会成为主导因素。因此，“工业社会的概念假定了‘财富逻辑’的主宰地位，并且断言了风险分配同它的相容性，而风险社会的概念则断言了风险分配和财富分配的不相容性以及二者的‘逻辑’冲突。”［2］1882．科技革命与技术化风险科技革命直接推动了经济发展，但是技术化风险的程度在日益增加，以健康经济发展为例子，科技产品在带给人们更好的体验时，对人的健康形成了潜在威胁。这种威胁不仅包括各种辐射与环境污染，同时也包括形成的一系列的污染治理的经济发展模式。对技术化风险的治理本身是风险社会的重要标识。“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。它们在政治上是反思性的。”［2］19以新科技为基础的航空经济在某种意义上面临着巨大的科技风险，而科技风险的积聚在某种程度上进一步导致社会关系的不确定性以及不可控性。3．航空经济风险的内生性与全球性风险的内在生成是现代社会时间化的结果，这意味着人们要对过去产生的行为在今天或未来承担责任。在风险社会中，对风险的定义已经超越了传统风险的可控性的观念。航空经济本身不仅是经济风险的内在生成，同时也包含对地方性原有经济形态的改造，这一过程不仅是经济发展、就业方式以及政府税收的问题，同时也涉及环境、健康、社会服务与保障、公共资源利用等多面的社会公平问题。航空经济的危险同样来自全球经济危机的系统性风险。航空经济是追求全球价值链发展而形成的高附加值的经济形态。在这种经济形态背后，风险是建立在全球化基础上并衍生到生活的不同领域。在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。［2］15因此，航空经济风险的可控性已经超越了地区与国家层面，由此导致的深层问题是航空经济城区治理方式上的深刻变革。4．航空经济与风险意识的社会性风险社会的判断离不开人们对风险的内在认识，风险不仅是客观存在的，更存在于人们的风险意识当中。在风险社会中生存，人们必须具备对风险认识的社会知识。而这种认识方式在某种意义上是一种反思性的。在吉登斯对现代社会的判断中，提出了反思性的模式，即:“社会学知识忽隐忽现地作用于社会生活的范围之中，在此过程中，它既重构着社会学知识自身，也重构着作为该过程整体的一个部分的社会生活领域。”［3］13在此意义上，风险意识作为一种社会学知识的存在既是风险社会客观存在的主观表现，同时也构成人们重构风险社会的内在动力。贝克也特别强调了风险意识在风险社会中的动力学机制的力量。它意味着风险被定义与解释，进而形成了风险的社会地位与风险的经济学。由此，风险是意识决定存在，风险社会是一个由风险意识而表现出的灾难社会。［2］20－22在这个意义上，“社会实践总是不断地受到关于这些实践本身的新认识的检验和改造，从而在结构上不断改变着自己的特征。”［3］34而“社会科学实际上比自然科学更深地蕴含在现代性之中，因为对社会实践的不断修正的依据，恰恰是关于这些实践的知识，而这正是现代制度的关键所在。”［3］35－36

三、风险社会下的法律焦虑

在法律语境下，风险的不断增加进一步促使法律意识的内在调整。上述社会风险意识意味着，从风险的经济学与风险的政治学到风险的法律意识的转换是根植于对风险的思考而形成的法律系统的自我反思。

1．风险社会对公民权利基础的威胁

传统法律中关于权利的定义主要来自对利益的思考。自现代社会以来，法律的基石恰恰以财产权为基础。而在风险社会中，基于对风险社会中财富与风险的逻辑分析，权利在包含利益要素的同时，也包括了风险的定义与理解。例如，生命健康权利一直以来以科学的方式加以界定。但是农药、水、环境污染本身带来的整体性质量标准以及是否超标被不断界定。它陷入了假定风险可以通过科学技术手段被认识的陷阱当中。结果，权利的伦理意义在某种程度上被忽视了。正如贝克所讲，“你可以做某些事情并且一直做下去，不必去考虑对之应负的个人责任。这就像一个人在活动，却没有亲自在场。一个人进行物理的活动，却没有进行道德或政治的活动。”［3］34然而，当代社会中大规模风险事件的发生，使人们关于权利能够保障利益的基本观念不断动摇。特别是公民基本权利体系的基础已经发生的转变，公民基本权利的行使已经让位于公共安全的优先性。

2．风险意识下的政府权力困境

贝克提出了风险问题即权力问题的论断，在工业社会中，“国家－官僚－法律对技术文明的监控始终包括对新技术的后果和危机的技术监控。”［4］104然而，在风险社会中，“风险不是事物，而是结构。”［4］109社会风险的防范使政府权力行使不能囿于传统的行政管理当中。政府权力社会化如同科学技术试图用它自己的方式来管控风险一样，导致政府决策与管理在风险意识上必须提高到相应的水平。现代社会中的权力一直依赖于民主制度，而在风险社会下，民主决策的风险被重新评估。由于民主理论立基于“共识论”，即一项民主的决策在本质上是基于同意而形成的。因此，民主决策过程中的程序价值以及实质要素被忽略了。按照现代社会的发展逻辑，政府权力本身已经成为权力管理的对象。政府权力风险恰恰在于其对权力本身可能发生的系统风险的认识，这种权力异化风险与社会风险共同存在。在风险社会中，民主共识如何应对风险应当成为核心主题。

3．风险意识下的法治图景嬗变

风险社会治理的方式与传统法治理念存在差异。传统法治观念在本质上是理性治理社会的生活方式，它既强调公民理性的主体地位，也包含着国家理性的独立性思考。“理性”假定了一种管理风险的可能的方式。但在风险是现实存在着的这一基调前，法治理念的理想性色彩必然会受到冲击。恐怖主义、难民危机、大规模杀伤性武器、环境污痕、经济危机、增长的极限以及健康问题是人类早期现代化不曾考虑过的问题，也是传统法治理念中漠视的问题，但上述问题如今已经成为可感知的危险。贝克用“有组织的不负责”这一术语说明传统法律解决社会问题的方式，即“风险社会的特征是愈来愈多的环境退化的矛盾———被感知到的和可能的———伴随着关于环境的法律和法规的扩张。然而同时，没有一个人或一个机构似乎明确地为任何事负责。”［1］191因此，在风险面前，法律责任真空出现了。而可能的方式在于把风险关系当作一种最普遍的法律关系加入法治图景当中。

四、航空经济城区风险治理的法治理念

航空经济发展涉及经济、政治与法律的多重协调。在经济发展的同时，法律协同创新日益重要。在法律维度上，顶层制度设计与地方法律自主创新相结合的法律发展在面对风险法治化问题上需要更新理念。

1．预防主义法治观

传统法治观念并非以风险的防范为主，只有在可能会给整个社会带来危险的以刑法为核心的犯罪理论中，才注重预防主义。其要旨在于犯罪行为的社会危害性存在。这种预防主义的观念在风险社会中将更为突出。预防主义强调在已然与未然之间，法律将更加注重风险的预防。作为制度化强制模式的现代法律制度，在立法中虽然强调了法律行为的因果性关联，试图以因果性将可能性排斥掉。但风险社会作为现代社会自身的内在基因，将会导致整个法律系统的反馈，进而影响现代法治观念的发展。由于司法理念强调的是一种矫正的正义，是建立在立法对行为人的评价体系基础上的矫正。因此，社会风险的法律预防是首先建立在立法层面上的法治理念。在风险社会中，法律主体被置身于风险的社会结构中，法律主体也因此成为风险形成的一种力量。在此，社会风险在某种意义上是主体行动的结果。因此，“在现代化风险中，空间和时间上分离的东西，实质上同时也客观上以因果联系结合起来，从而形成一种有关责任的社会和法律的语境。”［2］27同时，预防主义法治观的核心在于树立风险的法治意识。它强调法律制度在风险与社会发展过程中的自我认知，强调在公民权利保障与社会安全、社会可持续发展与资源共享、利益取得与社会公平之间的妥协。

2．全球治理的法治观

就最基本的要素而言，全球化指称了社会活动的去领土化的各种形式。对于非领土化而言，不断增长的各种社会行动已经超越了各种参与者的地理位置的限制。尽管地理位置对于许多事项来说具有重要地位，非领土化在许多领域中表现出来。传统地理学意义上可识别的位置不再构成人类活动的社会空间的整体。而世界风险社会的来临意味着风险的全球化。航空经济的发展离不开经济全球化力量的推动，同时也要求建立一种全球治理的法治观。当今，大量的国际组织与国际制度已经确立了最基本的治理制度。诸多国际原则已经得到确认，人们在重大的关系到人类命运的全球问题、全人类问题上往往能够达成共识，这也表现在环境的跨界污染、大气污染、反恐怖主义、人权保护、国际司法管辖方面等。同时，全球化并非意味着多层面的一体化，地方性将以与全球化相互交错的方式发展。航空经济发展在本质上是全球化的，也暗含着风险的全球化。因此，航空经济城区发展的法治观念依赖于全球治理观念的不断发展。

3．地方多元民主参与的风险治理观

航空经济作为一种区域经济形态，对风险的识别与回应必然会对地方立法机制提出要求。因此，立法民主机制的基础应来自多元主体的普遍参与。在风险事务上，特别要求公民通过听证会、论证会、座谈会、法律草案的公共评论、网络听证、立法调研等形式参与立法过程。在民主立法机制的形成上，社会多元主体不仅包括公民个体，也包括不同群体及其代表。立法民主机制将更加依赖于公开透明的立法过程，而公开透明的立法过程主要表现在立法过程中，立法机关与社会多元主体之间的理性互动，在风险信息传递上，二者应当是对称的。通过意见的广泛交流与对立法机关在立法过程中的有效反馈与监督，形成良好的立法效果。立法民主机制的保障来自公民政治参与的有效性。在立法的民主机制中，公民立法参与热情来自法律保障。同时，立法效果最终与公民的法律实践有机结合在一起。风险社会中立法的民主机制要求对公民政治参与的有效性进行合理的规范与支持。

4．权利与权力合作法治观

在共同的敌人———风险———面前，从权利与权力的对抗性到权利与权力合作的转变将更为明显。其根本原因在于，风险对权利的侵害与权力真空的存在必然会使二者走向合作。传统权利与权力对抗的逻辑在于，权利容易受到国家权力的滥用被侵犯。这是一种基于消极自由观念背景下产生的法治思想。而在社会化的风险面前，权利包含了风险的要素，权利行为在某种意义上是一种导致风险的力量，国家权力在界定风险问题上应当始终与权利保障保持一致，而不是相反。这类似于积极自由的理念，即权利的保障来自国家权力的维护与扶持。例如，法律通过界定产品质量安全的方式，以此表明产品对人的健康是无害的。但是在医学面前，健康的概念与法律上关于健康的理解并不能始终保持一致，进而关于健康权的定义只能通过技术和法律(包括权利诉求与权力承认)来进行调整。在医疗与就业等社会治理方面，权力与权利的关系在本质上并不矛盾。风险治理的法治思维要求在风险社会中承认权力与权利的风险性，并使之走向合作。毋庸置疑，风险的存在是一种社会事实。风险意识也同样是客观存在的，它存于人们对风险社会的判断当中。更为重要的是，作为后工业社会中的风险的形态是结构性的，它不仅对社会秩序的形成与调整提出了挑战，对于法律制度的发展也具有重要意义。当人们逐渐意识到风险关系是作为一种最基本的社会关系正在形成时，当风险正在不断地对传统的法律概念与法律原则提出新的理解时，对抗风险的法律机制将会彰显。

参考文献:

［1］〔德〕贝克．世界风险社会［M］．吴项姿，孙淑敏，译．南京:南京大学出版社，2004．

［2］〔德〕贝克．风险社会［M］．何博闻，译．南京:译林出版社，2004．

［3］〔英〕吉登斯．现代性的后果［M］．田禾，译．南京:译林出版社，2000．

［4］〔德〕贝克．全球时化的权力与反权力［M］．蒋仁祥，胡颐，译．桂林:广西师范大学出版社，2004．

作者：吕晓丽 单位：郑州航空工业管理学院 航空经济发展河南省协同创新中心