财政分摊教育经费的经济学思考

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摘要：本文在厘清教育产品属性与财政责任的基础上，深入分析了农村义务教育经费投入与分配“新体制”存在的问题，并对教育经费投入与分配问题进行了进一步探讨与研究。

关键词：城乡义务教育；教育经费；省级财政；均衡发展

一、前言

新教育制度的实施，我国中央政府对农村义务教育普及高度重视，提出对农村教育财政统筹的主体由乡级政府变为县级政府的方针。但我国中西部地区的县级政府经济相对落后，中央政府因此也加大对贫困地区县级政府的财政支持，以解决义务教育实施过程中遇到的实际困难。本文从经济学视角出发，分析中央政府对县级政府财政支持及县级政府对义务教育的分摊，提出相关政策建议。

二、教育产品属性与财政责任

（一）义务教育产品属性

义务教育就制度而言，它具有公共产品的特性，由政府承担“最低限度”的教育投入，从根本上保证义务教育的公平性特点，充分体现了其公共产品的属性，而超出“最低限度”的教育支出，又可看作私人产品，这部分支出主要由家庭承担。所以义务教育具有公共产品与私人产品的双重属性。首先，义务教育属于对社会的生产及发展有益的公共属性产品，属于强制性教育。我国规定每个人都需要接受9年义务教育，保证全国人口素质稳步提升，所以义务教育阶段其公共产品的属性较强，私人产品属性表现较弱，这也是国家大力推行免费义务教育的结果；其次，义务教育提高群众的整体知识水平，为贫困地区的人提供了一个改变命运的机会，通过学习受到良好的教育，解决农村人口就业难，没有高新技术人才的问题，对缩短贫富差异，促进社会和谐发展起到至关重要的作用。优化教育资源的配比，是实现全国义务教育的关键，体现义务教育的公共产品属性。

（二）义务教育财政的基本任务

1.义务教育经费的充足供给。我国科技虽然发展较快也相对发达，但是对于欧美国家来说仍处于发展中国家的位置，关键原因就是国民教育的整体落后，我国以1.4%的世界教育经济比重，教育着世界23%的人口，如此大的教育基数拉低了我国的整体教育水平。我国教育经费是由中央调配、各地区政府逐级分配的模式，主要教育收入是城镇税收、集体慈善捐赠及个人捐赠组成，其中地方教育附加费是主要的教育经费来源。对于贫困地区来说税收少，可投入的教育费用也相应减少，此时就需较富裕地区政府在财政上给予大力支持，合理分配教育经费。衡量义务教育经费的充足与否可以从以下几点分析：（1）国家财政性教育支出占国民生产总值的比例，对比于世界的平均水平；（2）参与义务教育的人均费用，落实到人、服务到村，政府教育部门财政收入与支出的比例；（3）义务教育的入学率及升学率也可以表现出教育投入是否充足。从此三点大致方向可以估算当地政府义务教育经费投入是否到位。2.义务教育资源的公平配给。教育公平包括了教育质量的公平、教育机会的公平、教育过程的公平及教育权利的公平。例如：目前我国东部地区的教育水平与西部贫困地区的教育水平差距十分明显，此现象是区域教育的不公平引起的。城镇地区与农村地区的教育水平相比也是相对较高的，不少农村学校不仅缺乏基本的教学材料，师资、校舍、饮食条件等都存在极度匮乏的现象，这是城乡教育不公平的体现。所谓公平，就是公民应该享受的权益，需要政府及社会以一视同仁、毫无偏私、无差别地对待原则，分配公共权利。义务教育的关键问题就是基础教育分配的公平性，是社会公平在教育领域的延伸。缩小各地区教育差异，帮助贫困地区受教育程度的提高都是义务教育公平性的一种表现。“教育强则国民强，国民强则科技强，科技强则国强”。义务教育资源的公平配给能为更好地建设社会主义现代化国家打下坚实的基础。3.义务教育资源的有效使用。在我国义务教育制度全面普及的今天，如何将义务教育资源有效合理应用，保证每个公民享受公平的义务教育，是政府努力的目标。政府部门需按照教育法相关规定，统筹谋划，缩小各地政府之间办学条件的差距，使各地方政府办学水平及管理水平达到“标准化”。可从以下几点实施：第一，省、市、县各级政府分工明确，按照各自的发展水平及财政实力划分管理区域，利用有效的资源最大化地完成义务教育经费的合理分配，明确义务教育的政府责任，缩小各地区间义务教育的差距。第二，确保教育均衡发展，改革义务教育的评估政策。在我国很多省、市、县都出现了所谓的“重点”学校，“重点”学校在师资力量、硬件设施上都远远高于农村地区，造成了学校之间在教育资源配置上的差异，长此以往形成了农村与城市地区不同的办学评估政策，拉大了城市与农村教育水准的差异，直接或间接影响了各地教育资源的有效使用。第三，义务教育的有限性制约了教育资源的不均衡，合理的资源配置平等地分配给各地学校，对相对偏远落后的学校给予更多的资源，以减小各地区学校间的差异。第四，教育离不了人才的输送，建立科学的教师分配制度，对教育薄弱地区多输送专业能力更强的教师。只有在教育经费及人才输送上合理分配，才能更好地实现义务教育资源的有效使用。

三、农村义务教育经费投入与分配“新体制”存在的问题

（一）新体制缺乏整体规划

我国进行改革开放事业虽然取得了令世人瞩目的成就，但整体发展水平仍处于发展中国家的水平，以占全世界教育经费1.4%的财力，支撑着全世界23%的庞大教育体系，使我国发展义务教育的任务越加困难。全面推行义务教育“新体制”的过程中，因缺少合理规划，遇到了较多现实问题。例如我国现行义务教育投资的主体还是由地方政府负责管理及多方筹措资金的办法，施行“地方负责，分级管理”，这实际上因地方经济发展不均衡，最终导致了义务教育投资的不平衡；各地方政府对普及义务教育采取的措施不完善，任其发展，没有建立科学的教育投资体制，无法确保义务教育经费的正常使用；城乡教育附加费是我国主要教育经费的来源之一，在此问题上各地政府应加大管理职责，实行“乡征、县管、村用”的办法，使教育附加费征收到位；公共教育经费投入的总数不足，阻碍了我国实现普及义务教育的战略目标，是最严重的问题。“新体制”的不断完善为义务教育的全面实施发挥更积极的作用。

（二）省、市、县三级政府对农村义务教育经费分担责任不明确

“新体制”农村义务教育实施以来，省、市、县三级政府对农村义务教育经费分担责任的不明确性，阻碍了义务教育的实施推行。在农村义务教育“新体制”的实施下，教育经费的划分与分配还存在不符合实际情况的现象。中央政府、省级政府、市级政府与县级政府之间，没有统筹规划好适合当地义务教育实施的责任体制，导致各级政府之间财力与事权划分不明确。财务和事权不能实行“一刀切”的模式，应结合当地政府的财力情况，逐级划分其责任义务，富裕地区多分摊，贫困地区少分摊，从实际情况出发全面落实农村义务教育“新体制”的推行，通过逐级分配的原则，避免省、市、县三级政府对农村义务教育经费分摊责任不明确，造成财力与事权的扭曲。

四、教育经费投入与分配问题的探讨与研究

（一）分配好各级政府财政承担义务教育经费额度

目前，我国教育经费的主要来源有：国家财政教育支出经费、社会捐赠物资经费、事业收入、社会团体或公民个人办学经费及其他收入组成。在分配教育经费支出时，应按照各级学校和财务分配相统一的原则，在政府财政预算中分类列出单独账目。农村义务教育的支出应按照当地政府财政收入的实际情况，按照中央政府、省（直辖市、自治区）、市、县（区、市）四级政府的财政能力按比例分配，确定当地政府财政收入与支出的总额，富裕区域支援贫困区域，建立帮扶对象制度，合理分配各级教育经费，使农村义务教育更好地落实下去。

（二）建立完善的财政转移支付制度

财政转移支付是由中央财政与地方财政之间纵向不平衡及各区域之间横向不平衡而产生的，是国家为了实现各项区域社会经济事业的协调发展而施行的财政政策。财政转移制度的完善，有助于地方财政调节与转移政府收入，政府可以把筹集到的善款、税收、政府土地租赁收入等，筹集到的政府资金转移到义务教育、社会福利、公共设施建设等费用的支付上。转移支付制度也是世界缩小各地经济发展差距的重要手段，完善的财政转移支付制度能使贫困地区的公共服务、教育、卫生等，达到全国性基本服务的标准，促进各地方公共设施平均化，是平衡各地区财政能力的有效措施。利用其“抽肥补瘦”的特性，宏观调控地方财政的巨大差异，也是中央财政对不发达地区的援助。让各地区群众能享受到平等的公共服务、教育、卫生，走上共同发展的富裕道路。

（三）建立农村义务教育责任的监管、评价机制

我国把义务教育列为治国的根本方针以来，制定《义务教育法》等相关法律文件，针对各地政府通过合理分配教育经费支出与使用等问题，建立了一个监督、评审、透明化的执行过程，通过其网络平台、电视报纸等媒体渠道，明确教育经费的支出、补助、捐赠、分配等程序的透明度，使广大群众了解政府部门对义务教育支出的使用。对农村教育工程的建设进度，规范政府部门对农村义务教育改革的责任及义务，建立一个中央政府下达义务教育政策，各地县级政府配合管理，大众监督评价为一体的责任监管平台，确保农村义务教育有效实施。

（四）建立义务教育经费正常增长与激励机制

我国教育经费的主要来源是各地方政府税收、集体慈善机构捐赠及个人捐赠为主。其中地方政府教育附加税是最主要的来源，要加强教育附加税的实施，各地政府就需加大对本地区商业及生产单位的税务监管力度，按时按规缴纳。其次教育经费的投入，还应考虑我国经济发展的水平及物价的高低，通过计算人均GDP来完成对教育经费支出的调整。要遵循效益性原则，合理分配教育经费，不同地区根据当地经济的发展高低，量力而行，按照经济发达地区多承担、贫困地区少承担的原则，实行“公平有限，兼顾效益”。最后加强对各地教育单位的考核制度，根据学校环境、教学质量、辍学率及复读率等为考核点，实行奖励机制，从而提升当地义务教育的质量及效益，实现义务教育水平稳步提高的趋势。

参考文献：

[1]巫南杰，邓新.我国财政性教育经费支出的影响因素研究[J].现代商贸工业，2018（09）：130-132.

[2]谷宝柱，刘月兰.“后4%时代”我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策[J].教学与管理，2016（12）：38-41.

作者：高文博 王淑贤 单位：浙江工商大学杭州商学院