地方政治经济学研究

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一、财政联邦主义

我国的国体是单一制，中央政府与地方政府、上级与下级政府是直接的委托—关系，经济上则是实行分权制度，具体表现为分税制，中央与地方分灶吃饭，财政包干。与纯正的单一制或联邦制国家不同，我们国家是财政联邦主义。中央政府执行稳定宏观经济、社会收入的财政再分配的经济职能并提供全国性的公共产品，地方政府执行资源配置职能并提供地方性的公共产品。地方政府之间是竞争关系，争项目、争资金、争资源、争能源、比经济增长率、比财政收入等。地方政府与辖区内的微观主体之间是交换性的社会契约关系，地方政府通过发展经济、提高社会福利来获取选票、获得支持和权威。中央政府、地方政府、微观主体的效用函数是不一样的，中央政府效用函数的主要变量有经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡等；地方政府效用函数的主要变量有上级政府满意、辖区内的微观主体、财政收入、经济发展等；微观主体的效用函数主要变量有公共产品和服务、税赋水平、生产生活环境等。财政联邦主义有优点，中央与地方政府、上级与下级政府进行明确的分权，地方与地方展开竞争，可以实现帕累托最优，有利于各级政府的制度创新，有利于公共物品的有效供给。但是在软化的制度环境约束下，地方政府之间的过度竞争，中央与地方、上级与下级政府不同效用函数之间的冲突也会使资源配置扭曲，地方政府陷入囚徒困境，投资行为异化等问题。

二、软化的制度环境

1、信息不对称

中央与地方、上级与下级政府的直接的委托—关系是一个多任务、多目标合同，中央与地方、上级与下级政府效用函数不同，由于信息不对称、信息传递链条长，作为理性经济人，从成本和效率考虑，委托人（中央政府、上级政府）一般会抽象一些显性指标考察下级政府，每年各级政府在人代会所做的报告主要的指标是五个：123（总量，增速、人均）、财政收入、农民人均纯收入、城镇失业率、人口出生率，近来增加了事故亡人率、万元能耗指标等，这些指标也作为地方官员评价和奖惩的主要依据。人（下级政府）在人大监督缺位的情况下，经过成本收益计算，往往会把主要精力放在上级易于观察的政绩工程上，如大广场、大马路、大草坪等。由于对地方政府而言，企业是纳税主体，企业的效用要远大于居民的效用，真正的人民群众成为“弱势群体”。

2、人大监督“缺位”

在现有的政治体制下，下级政府行政首脑由上级决定，群众对政府、下级对上级、同级人大对同级政府往往不能进行有效和及时的监督。

3、预算软约束

如同匈牙利经济学家科尔内所论证的那样，社会主义国家普遍存在“预算软约束”。“预算软约束”问题在我国地方政府身上表现尤其明显。很多专家认为，中国新一轮的经济增长是由地方政府主导并投资推动的。投资冲动和财政压力使地方政府千方百计地筹集资金，尽管《预算法》明确禁止地方政府自行举债或提供贷款担保，各级地方政府仍然积累了大量债务。

4、模糊产权

我国现行体制下，存在大量公共产权和“公地资源”，公有和国有、政府所有是不同的概念，公有产权界定模糊。土地法规定，土地国有，农村土地集体所有，但政府可以征用公共用地。地方政府滥用公益土地征地权，垄断土地供应和经营，运用行政权利保护违法征地。在“经营城市”的理念下，开发区热高烧不退，地方政府违法违规征地，农民失地、失业、失语。

三、地方政府投资行为的异化

1、招。为了扩大当地投资规模、加快经济发展，增加就业机会，在招商引资的过程中，地方政府开出各种优惠政策，“零地价”、税收减免，放宽市场准入条件，降低环保标准，舍弃自然或人文资源的保护。由于交易成本增加、资源配置扭曲，其结果导致公共产品供给不足，政府招商引资活动演变成零和搏弈。

2、卖。地方政府低价从农民手中征用土地，高价卖给开发商，出现大量违法征地、违法拆迁情况，造成大规模的失地农民和拆迁户上访。

四、地方政府机会主义投资行为的危害分析

1、破坏宏观调控。改革开放以来，地方政府机会主义行为重复和循环出现，使我国的宏观调控反复在“一抓就死，一放就乱”的怪圈中徘徊。

2、政府治理成本提高。在经济转轨阶段，我国政府的治理成本不断提高，一方面表现为官民比居高不下、老百姓不堪重负；另一方面表现为政令不通。这些年，中央政府推动了自上而下的政府机构改革，整顿吏治，裁撤冗员。同时，从机构设置上，改变了中央与地方政府的委托—关系，工商、税务、质检、土地、纪检、统计纷纷由省级政府“垂直管理”；对一些重大案件、恶性事故，国务院频频派出调查组直接查办。

3、干扰了国民经济的平稳运行。改革开放以来，我国出现了四次经济周期，在每次周期的波峰前后都出现投资过度增长和高通胀。与西方国家的经济周期的条件波动性不同，我国的经济周期与政治周期即地方政府换届的周期是基本吻合的。我国经济增长的动力始终以投资推动为主，体现在统计数字中的高资本形成率。在投资结构中，政府投资特别的投资是主体。刘宝全通过实证研究发现，我国经济运行的波动性和通货膨胀对经济增长具有“溢出效应”。

4、影响了社会稳定。政府的机会主义行为造成经济大起大落，经济增长方式简单粗放，陷入通胀或通缩的怪圈，失地农民和拆迁户不断上访，国有银行形成巨额的不良资产，地方政府大量隐性举债，重视经济增长忽视社会发展，土地等资源不断遭到破坏以及环境压力越来越大，带来一系列问题，影响了社会稳定，影响了“科学发展观”和“正确的政绩观”的贯彻落实，延滞了构建社会主义和谐社会的步伐。

五、政策建议

1、深化政治、经济、财税和政府体制改革，重塑上下级政府间的直接委托一关系。改革分税制，回归统一税制。发展社会主义民主，推行政务公开，提高政治透明度，逐步推动村、乡、县干部直接选举，变上下级政府间的直接委托一关系为辖区内的微观主体及其人———地方人大和政府间的直接委托—关系，置地方政府于上级政府、同级人大和人民群众的监督之下。

2“、硬化”经济转型时期的制度约束环境约束。由各级人大替代中央政府担任地方政府的委托人角色，能够弱化“经济指标———政绩显示”式的激励合同，放大辖区纳税人和公共产品收益人的声音，促进地方政府关注社会和谐和科学发展，克服信息不对称造成的“棘轮效应”。明晰公共产权。硬化预算约束。

3、规范地方政府间的竞争。建立规范、有序的地方政府间的竞争模式，避免同归于尽式的竞争。