农地抛荒经济学问题

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一、耕地抛荒的涵义及分类

耕地，指的是种植农作物的土地，包括基本农田与其他用地。耕地是人类食物的重要生产基地，是一种不可再生的宝贵资源。耕地抛荒，又称弃耕、撂荒、丢荒，是指由于各种因素的共同作用，农户在一定时期内对现有耕地停止或减少耕耘，从而导致耕地处于一种未知性的荒芜或未充分利用的状态。根据耕地抛荒的表现形式、抛荒时间的长短等可将耕地抛荒分成不同类型。

(一)明荒与暗荒

根据耕地抛荒的表现形式，耕地抛荒可分为明荒与暗荒。前者指在一定时段内，农户在现有耕地上本该种植农作物然而却没有种植，致使土地荒芜的现象。这种耕地抛荒的症状十分明显。暗荒则是指农户照旧在现有耕地上种植农作物，但其投人的人、财、物等生产资料明显达不到要求或远远低于平均水平，从而导致耕地利用程度下降、产出水平降低的现象。这种形式的耕地抛荒表现不明显。

(二)常年抛荒与暂时抛荒

根据耕地抛荒的时间长短，耕地抛荒可分为常年抛荒与暂时抛荒。常年抛荒是指耕地持续抛荒的时间至少在一年以上的现象。如果耕地将永久性处于抛荒状态，则为永久性抛荒。暂时抛荒则是指耕地抛荒的时间较短，只在一年中的某个时段出现。

(三)主动抛荒与被动抛荒

根据农户抛荒的态度，耕地抛荒又分为主动抛荒与被动抛荒。主动抛荒是指因农户生产效益、生产取向等自身原因发生变化，农户主动抛荒的现象;被动抛荒是指由于外在的自然灾害与生态退化等因家的胁迫，导致耕地无法继续耕种，农户只好被迫抛荒的现象。

二、耕地抛荒的演进历程

近些年来，各种耕地抛荒现象在我国普遍出现，抛荒面积也在逐年增加。从总体上看，199吞一2以刃年全国耕地面积累计减少大约3口以)万亩，平均每年减少以洲)万亩，土地抛荒是耕地减少的一个重要原因。2(X冷一2005年期间，全国的耕地面积呈下降态势，从13828.31万公顷，逐年下降至12208.27万公顷。川具体考察耕地抛荒的历史，可以看出其具有一定的阶段性与周期性。上世纪so年代中后期，中国的改革首先从农村起步，农村经营体制发生变革，农民的生产热情空前高涨，粮食产童倍增，农产品过剩现象开始凸现。一方面是卖粮难，另一方面是沿海地区对劳动力的巨大豁求诱使部分农民纷纷外出务工经商，耕地因此而抛荒。但由于在家务农劳动力还相当充足，抛荒的耕地很快被代耕，抛荒现象不明显。上世纪90年代初，粮价再度低迷，加之邓小平的南巡讲话推动沿海经济的快速发展，农民外出打工机会倍增，耕地抛荒现象在安徽等很多地方出现。而到1995年，农村全面落实土地二轮承包政策，粮价上涨，种地的收益增加，农民种地的积极性得以调动，一些外出务工的农民纷纷回乡要求重新获得土地承包权。因而，持续了几年的耕地抛荒现象在这一时期消失。但是，1997年以后，农产品供大于求的现象重新出现，农民增产不增收，耕地抛荒现象随之再起。2001年春，仅安徽一省抛荒的耕地就达135万亩，占总承包面积的1.2%，生产条件较差的江淮地区少数地方高达5%至10%。切自2以科年开始，我国陆续在各地取消了农业税。按照政策的预期，农业税的免除，将能够极大地激发农民种粮的积极性，有效地降低农村耕地抛荒现象的发生。从部分地区的调查来看，免税政策对于农村和农业经济的发展所起到的引导和推动作用确实是非常明显的，农民的种粮积极性是有着较为明显的提升。但这只是短期的，具有较大不稳定性，尤其随着免税政策效应的逐步消退，影响农业经济发展的一些不利因素并没有从根本上消除，农村耕地抛荒有重新出现抬头迹象。且此时期农村耕地抛荒现象出现了新的形式，明荒被暗荒取而代之，这两种抛荒虽然在形式上是不同的，但对农业经济发展造成的负面影响却是一样的，都是不利于农业经济的持续健康发展。

三、耕地抛荒的形成因众

耕地抛荒一般由自然条件、社会、经济等因素驱动而成。从经济因素来看，主要有以下几点:一是农业生产经济效益低下，大童农村劳动力转移。由于耕地利用的经济效益远远不能满足生产者的期望，而随着改革的深化和经济的发展，从事二、三产业能带来更大的收益，大t农业劳动力外出转向，致使耕地无人种或有人无力耕种，许多耕地只有抛荒。如地处我国东部地区的浙江省与上海市，尽管农业已经实行免税政策，种地可以获利，但近年仍有一些优质耕地被不同程度的抛荒。当前农村流传粉“外出务工，活钱活用;在家务农，一辈子受穷”的说法，道出了耕地抛荒的原因，在于从事农业生产的比较利益太低。二是企业、政府等对耕地的圈占。我国20世纪卯年代以来，在相当多的城市均出现了“开发区”热，不少地区企业、政府等部门对耕地“征而不用、圈占而不开发”，导致严重的耕地闲t与抛荒。据报载，从2005年到2020年这15年中，全国将新增建设用地l亿多亩，威胁若我们的占地红线。侧耕地抛荒本应是经济发展到一定阶段的必然现象。然而上述这些仅仅是表面的原因，只能说明“抛荒”现象存在的可能性，并不代表农户的必然选择。农地抛荒的深层次原因还应在制度上。制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范。它旨在约束主体追求福利或效用最大化的个人行为，是为决定人们的相互关系而人为设定的一系列制约。有一个良好的制度作保证可以使得经济人追求个人利益最大化的自由行动无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。而缺乏良好完善的制度安排则只会导致相反的结局。我国农地制度即是如此。

(一)现行农地制度存在缺陷

我国实行的是家庭联产承包责任制。其包含有两个层次的内容。从所有权角度来看，家庭联产承包责任制坚持了集体所有制这一最大的产权特征，土地所有权属于农民集体。从使用权角度看，实行的是土地承包经营责任制，土地的使用权属于农民或农户。当前有很多人认识不到农地制度创新对于解决“三农”问题所具有的基础性和长期性的意义，其原因就在于认为家庭联产承包责任制符合我国广大农民的要求和农业产业的实际，而看不到其在实践中暴露出的日益严重的问题。的确，这一制度对我国的农村发展曾经起到过巨大的推动作用，然而，随着社会经济的发展，其也存在着一定的缺陷和不足。所有权方面，所有权主体不清，不仅“农民集体”的含义模糊，而且“集体”的边界不清。乡、村、小组三级主体的利益分享没有界定，集体土地所有权最主要的主体村民小组没有法人资格和地位，也不具备履行责权利的实力，所有者的责权利不对等。使用权方面，承包农户拥有土地使用权，但农户不具有法人资格和地位，使用权的起点和期限不明确。这样就会使得土地权利配置既缺乏公平，又缺乏效率。首先，“集体”的概念和范围没有明确规定，使“集体”不能真正体现和代表农民的权利，有失公平。其次，土地使用权并没有不折不扣地赋予农民，农民长期、合法持有的土地承包经营权经常因为村干部的违法行为、不规范的土地征用、征收行为而受到侵害。这导致现行农地制度缺乏效率，不适合现代农业的发展，最终导致耕地抛荒的产生。

(二)土地流转交易制度缺失

然而，由上表也可知，农村土地流转取得的进展并不大，应该说到目前为止，土地流转及规模经营仍相当滞后，土地流转交易制度缺失。现行农地制度安排下，一方面许多离开土地进城务工的农民大t抛荒，土地得不到合理有效利用;而另一方面很多“种田能手”却得不到想要的土地，造成人力、技术资源的闲置、浪费。且由于农业比较效益差，土地使用权的有效需求不足，有的地方甚至出现流转收益倒挂的现象。耕地流转机制不健全，缺乏可操作性，政策引导、制度规范和法律保障不充分，这些都使得土地流转滞后，耕地抛荒得以发生。

(三)现存非正式制度制约着土地产权制度的创新

非正式制度是指在人们长期的社会交往中逐步形成并得到社会认可的一系列约束。它具有持久的生命力，构成世代相袭、渐进演化的文化部分，具体体现为价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。我国现行非正式制度安排对于农地制度起着重要的影响作用。从非正式制度安排来看，我国农户有着根深蒂固的家庭意识或家庭情结。这种传统观念在家庭承包制实行的初期确实起了积极的推进作用，但是随着市场经济的发展，它成为了农地流转的制约因素。这是因为，.传统的家庭情结对外是排斥的，不利于农地流转。同时，农民还有着强烈的农本意识、恋土情节。土地对农民而言具有极强的社会保障功能。农民很难放弃自己手中的土地。虽然目前随着我国城市化进程的推进，越来越多的农民开始外出打工，但由于受传统的土地观念影响，他们在从事其他行业时仍然眷恋着自己的承包地，这显然会延缓农村土地产权制度的创新，容易导致土地抛荒。此外现阶段农户大多有着期望子女跳出农门的心理。这虽然对农户自身来说是一种理性行为，但会使得将土地留给下一代的意愿缺乏动力，土地过度利用以致荒弃，投资仅注重短期效应等不良现象发生，阻碍社会经济的发展。

(四)缺乏有利的环境

制度环境如果具有复杂性和不确定性，会增大交易过程的不确定性，不利于减少交易的成本与提高经济绩效。而目前我国仍然处于经济体制改革深人发展的转型时期，制度环境的复杂性更大。对于农地制度创新而言，各项配套制度仍然无法为其提供有利制度环境。

1.户籍制度方面。目前我国实行的仍是二元户籍制度。这一户籍制度将农村人口的农业户口与城市人口的非农业户口截然分开，使农村人口不得迁人城市变为城市户口，更不能享受与城市户口性质挂钩的由国家提供的生活必需品供给，以及住房、医疗、教育、就业等公民权益。这就容易造成城乡两大块的分割，农村劳动力不能在城乡间自由流动，农民利益无法得到保障，因而农民在离开土地时不会舍弃土地的权利。

2.社会保障制度方面。目前农村社会保障制度尚未完全建立。虽然国家一直都在努力，希望建立普惠性的社会保障制度，也取得了一些成绩，但仍然还有很多农民没有享受到城市居民拥有的医疗保险、养老保险与失业保险。对农民而言，仅有的土地是其命根子。土地能满足农民的基本生存保障需要，因此农民即便已经转向其它行业也不愿放弃农地的承包经营权，甚至部分农民宁愿抛荒农地也不愿进行农地流转。

3.就业制度方面。现在仍然存在着严重的城乡劳动力就业歧视。据国家统计局的抽样调查，目前我国农民工总数大概有1.2亿，他们在就业方面遭受着歧视。这种歧视表现在职业隔离上面，据相关城市调查数据，目前36.69%的城市居民从事白领职业，剩下63.31%的城市居民从事蓝领职业，而只有3.36%的农民工才能从事白领职业，绝大多数农民工都为蓝领工作者，其中多达68.15%农民工为普通工人。此外，农民工就业时还会遭受不平等的社会保障。由于多方面原因，大多数农民工都未能参保，目前农民工总体参保率不超过20%。‘回农民工虽然与城市人同样为当地的经济发展做贡献，却享受不到最低生活保障或者其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害发生时往往陷人孤立无助的境地。这无疑使得农民不会放弃土地的权利。

四、耕地抛荒造成的扭失

农业是国民经济发展的基础，粮食是墓础的基础。按照列宁的观点，没有粮食的保障，国家政权便会化为乌有，杜会主义政策不过是一种愿望而已。川~也认为，要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。‘皿淞麟邓小平也指出，农业要有安全规划，主要增产粮食。”加断党的十七届三中全会特别强调粮食安全的重要性，并指出耕地问题直接关系国家粮食安全，关系国家长治久安。

五、治理耕地抛荒的对策

由于耕地抛荒所造成的经济损失极为严重，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院有关部门了《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》。党的十七届三中全会亦强调，要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要(20(巧.2020年)》进一步规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。这是不能打任何折扣的约束性指标，是丝毫不得逾越的一条红线。而如前所述，耕地抛荒的深层次原因在于制度。当抛荒现象可能发生时如何进行制度创新使抛荒人与种田能手之间交易达成，使抛荒现象得以遏制，这是重中之重。下面就此提出几点对策:

(一)改革现行农地制度

现行农地制度存在着缺陷，无法实现土地权利公平配置与农地资源有效利用之间的平衡，无法适应现代农业的发展。为了促进土地流动、发展规模经营、促进农业产业化的发展，必须改革现行的农地制度，进行农地制度创新。而农地制度创新应遵循公平和效率兼顾的基本原则。公平与效率兼顾是我们在经济改革中浦要遵循的重要原则。公平与效率二者是辨证的关系。注重效率意味着人们应以经济建设为中心，以实现生产力的发展为目标，这样，效率提高了，生产上去了，社会财富增多了，人们享有的社会公平就更多了。注重效率，并不意味着否认公平，更不能牺牲公平只顾效率。只有坚持公平才能够调动效率的创造者，即主体参与创造的积极性和主动性。如果主体的努力被社会所认同就能够激发他的工作热情，提高工作效率。因而在公平与效率之间，应该寻求一个公平与效率的最佳契合点，实现效率，促进公平。当前我国农地制度改革应坚持公平与效率相结合的原则。效率是农地制度赖以生存的物质基础;没有效率的农地制度不可能促进生产力的发展。公平是我国社会经济发展的内在要求，是我国农地制度变革的方向。我国农地制度改革应在公平与效率相结合的原则之下，沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度路径前进，进行农地所有权制度、使用权制度的改革及其相关制度的改革。只有这样才既能保护农村基本制度的长期稳定，又能实现农村经济的快速发展。

1.所有权制度的改革。当前有的地区虽然进行着农地制度的创新，但往往重使用权、经营权的创新，忽视所有权革命。这不可能从根本上消除我国现行农地制度存在的种种矛盾和问题，因而必须进行所有权制度的改革。要明确产权主体是集体经济组织，增强集体经济组织的功能，界定农户的责权利。农户享有承包权、经营权和收益权，同时也应该承担土地的保值和增值责任。可考虑建立农保制度，给予长期抛荒的农户一定的制度约束，赋予集体经济组织收回其土地承包和经营权的权力。

2.使用权制度的改革。明确界定农地的各项权能边界及土地使用过程中各经济主体之间的责权利关系。在明确农地的所有权主体及其利益的前提下，使家庭经营贵任制土地产权由债权转化为他物权，强化农地使用权的排他性。根据土地利用类型的差异，可建立多类型、多层次的所有权主体，件如实行荒山有偿拍卖的政策，以成规模的面积、长期的排他性产权将荒山卖给农民经营。由于农民对其产权有较稳定的预期，愿意对其进行长期投资、细心经营，因而可以收到良好效果。

3.收益分配制度的改革。必须处理好与土地所有权紧密相连的分配制度。集体所有权在农户生产经营收益中所占的份额是影响农户收益的一个重要因素。现阶段农户所有权的分配效益过多，因此要减少所有权的经济效益，增强土地的吸引力，从而减少农户土地拥有成本。消除“剪刀差”和国家对农户产品价格垄断体系，建立能真正体现农户劳动价值的市场价格体系，确保农户得到正当利润，消除农民靠浪费资源和损害生态环境而获取利润的心理。

(二)构架合理有效的土地流转制度

1.建立土地流转正式制度，以降低交易费用，增加农户收益。一种制度安排如果比其他制度需要更少的交易费用，这种安排就比其他可供选择的安排更有效率。在非正式土地流转制度基础上，建立国家正式的制度安排，降低制度创新过程中的摩擦成本，对交易费用太高的非正式制度进行替代，以增加农民收益。要正式建立农村土地流转制度，制定《农村土地流转法》，允许农民在遵守《农村土地流转法》的规定下，在土地使用权转让市场上按照自愿、公平、竞争获利原则有偿转让土地使用权，并建立健全土地信托制度。同时因地制宜地制定统一的农村土地流转合同文书，且建立土地流转的备案制度，规范农村土地流转。在流转合同中对流转双方的权利和义务进行明确的规定，明确农地流转的期限、价格变化情况、土地的区位，并对流转合同完成之后土地如何开发整理和资金的使用来源等进行详细的描述，以此保障双方的权利，尤其是维护农民的权益。

2.构建土地交易制度。合理的土地交易制度应便于农户对自己的“份地”从实物上的持有变为价值上的持有，农户可以依据价值t的标准进行土地的转租、转包或转让。即使“离土”，不进行实际耕作，因其持有农地资产的价值t仍可获得一定收益并享受土地作为社会保障的福利。而“种田能手”则通过获得“离土”农民让渡出的土地使用权，实现规模经营，提高耕地资源的利用效率。因而，构建我国的土地交易制度，应做到以下几点:首先应该制定农地流转的最低指导价格。规定土地承包经营权流转价格的确定，应当考虑土地收益的变化因素和承包方的土地改造投人因素，分年段确定补偿标准，形成流转收益的递增机制。这样就能确保农民的利益，有利于土地使用权的流动和重组，为农地规模经营创造良好的条件。广东省就实行了征地补偿款预存制度和加大对被征地农民的补偿和保障力度等几项工作，以维护人民群众的合法权益。2《X巧年7月，广东省制定实施的征地补偿保护标准，比原征地补偿标准提高了23，5%，促进了土地的流转。‘131其次应积极培育农地流转的中介组织。针对目前农地流转中农地流转中介组织缺失的情况，应当在镇或街道办事处一级设立专业性的农地流转中介机构。一方面镇或街道办事处的农地流转机构对当地的农地流转的供求信息非常了解，另一方面又能满足投资者对规模经营的需求。当然需要明确该中介组织的职责:一是负责将有流转意向的农户的情况进行登记;二是负责农地招商，联络企业或者种田能手，促进当地的高效农业发展;三是充当农地流转中的仲裁，解决农地流转中存在的纠纷，既要保障投资者的利益，又要确保当地的农户的利益不受损;四是对农地流转提供法律咨询，增强农地供需双方的法律意识，确保农地流转行为的合法性。2008年12月4日，全国第一家农村土地交易所在重庆出现，其在农村土地交易所监督管理委员会领导下开展工作，并接受国土、农业、林业、水利、财政、税务、审计部机构的监督和指导。该交易所的成立，有利于建立城乡统一的土地市，方便了农村土地承包经营权的流转。再次应建立多种土地流转形式。对于条件好的余田，可将其转包给劳力富裕户耕种，或在取得村民一致意见后，由村集体经济组织将这部分土地重新向农户发包。对于自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回，水源条件差的统一改造为经济林墓地，低洼田、水浸田，可开发成鱼池基地，再发包给农户或对外发包。对于分散的抛荒田通过与群众协商采用调换与转包的形式，尽可能集中连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。除此还应鼓励种田能手领衔承包兴办小农场，在充分尊重农民意愿的墓础上，发展农业适度规模经营。另外，应根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以及承包方应负的贵任，具体研究制订适当的经济处罚办法，促进承包方保护有限耕地资源。2008年湖南岳阳市就采取了多种流转形式，如对于外出打工造成耕地抛荒的，通过转租，由种粮大户耕种或代为耕种。同时，该市大力鼓励转包、转租、代耕、代种、代收，引导规模种植。这使得该市2008年粮食种植面积较上年有所增长:2的8年稻谷种植面积将达到600万亩，比上年增加20余万亩。

(三)农地非正式制度创新

非正式制度是正式制度得以合理合法存在的基础。农地非正式制度对农户的经济行为具有重要影响。当前农地非正式制度创新应在尊重文化传统的基础上，对各种非正式制度消化创新、兴利抑弊，找到非正式制度与农地正式制度的最佳契合点。这就需要加强农村的社会主义精神文明建设、教育体系建设以及民主法制建设。

1.加强农村的社会主义精神文明建设。目前，我国农村的文化状况和广大农民的科学文化素养深刻影响了农村的经济社会生活。对于农地制度而言，传统思想中的家庭意识、家族情节、农本意识、恋土情节在一定程度上降低了农地流转的效率。因此必须大力加强农村的社会主义精神文明建设，扬弃传统的思想和文化，培育农民的现代意识。同时采取切实措施，提高农民的科学文化素质和思想道德观念，实现文化兴农、科技兴农。只有这样，农地才能有效流转，农地抛荒现象才能得以抑制。

2.加强农村教育体系建设。增加对农村教育的投资，改变70%的人口生活在农村而农村教育却仅占10%的不合理分布，继续推进9年制免费义务教育在中国农村的普及，消灭农村中小学危房。同时，设立农民技术培训专项资金，大规模开展农村劳动力技能培训，通过民办公助等方式，对青壮年农民进行实用技术培训，推进农业人口非农化进程。

3.加强农村社会主义民主法制建设。农民强烈的家族情节、恋土情节使得农民极为重视伦理道德而忽视了法律，这样就使法制在政治上遭到排斥。而农村法制观念的淡漠和法律制度的缺失，无疑加大了农地流转的难度。因此必须大力加强农村的民主法制建设，严格推行有法可依、有法必依、严格执法、依法行政，促进农地的流转。

(四)创设良好的环境

进行农地制度的创新，需要良好的外部环境。因此，应积极发挥政府的主导作用，进行外部制度改革。

1.改革现有户籍制度。目前我国实行的二元户籍制度不合理、不科学，增大了农地抛荒的可能性。由此必须改变目前我国城乡户籍管理的隔离政策，允许农户进城定居。户口迁移等政策的制定和实施要立足于鼓励有条件的农民离开土地，逐步取消户籍方面的限制，允许农民改变身份并建立相应的生活和居住制度，给农户改变身份和保障其居住、迁移的自由。

2.完善杜会保障体系。应建立城乡共适的社会保障制度，给农民以社会保障和粮食保障，多层次、全方位地解决广大农村人口的养老问题、医疗问题以及失业救济问题。这样就可以免除他们的后顾之优，促使他们愿意放弃土地的承包权和经营权，促进土地的合理流转，减少耕地抛荒的现象。

3.改革城乡劳动力就业机制。消除城乡劳动力就业的歧视政策。对城乡劳动力坚持一视同仁、平等竞争、盆才录用原则，放宽招用农村劳动力的行业，保障农民工合法权益。只有这样，农民才有可能彻底离开农业从而为消除抛荒现象提供良好的外部条件。