地方政府债务风险管理浅谈

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摘要：目前，我国地方政府债务问题已经非常严峻，如不能妥善处理，可能会引发系统风险。本文对我国地方政府债务风险的现状及成因进行了全面剖析，并分别通过债务形态和债务管理主体的角度，对地方政府债务风险管理提出了针对性的对策建议。

关键词：地方政府债务；债务风险；管理对策

1引言

全球金融危机之后，我国中央政府为应对不利的经济态势，开始鼓励地方政府增加政府投资来刺激经济增长，但在当前的财政分权制度下，各级地方政府收入根本无法满足巨额的基础建设投资需要，地方政府举债也就成为了中央政府默许的有效筹资手段。但是由于近些年的过度举债，地方政府债务规模不断增长、偿债压力逐年加大，如果不能有效地管理债务风险，不仅会影响到金融体系的良好运行，甚至会有害于社会经济稳定

2我国地方政府债务风险现状分析

2.1债务总体规模情况

截至2019年2月末，全国地方政府债务余额为19.14万亿元。在统计地方政府债务时，习惯上把其分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务三部分，而本文中所提及的地方政府债务余额均为政府负有偿还责任的债务①。从2011年开始，国家才对地方政府债务规模统计数据②。2010年末，全国地方政府债务余额为6.71万亿元，几年内债务规模快速增长，直到2014年43号文，增速才有所放缓，甚至于2016年出现了略微下降。但即便如此，地方政府存在巨额存量债务和不断产生新增债务的现状并没有得到改观。而且很多地方政府的偿债能力仅限于偿还利息，对于债务本金，只能依靠“借新还旧”的方式偿还，加之融资环境改变，财务成本提高，极大地增加了地方政府债务风险。

2.2债务风险管理现状

我国地方政府债务历史数据统计缺失，直到2017年官方才定期系统的数据报告，但官方对债务数据的确认和计量是否依据科学的标准，学术界在统计口径和覆盖面方面始终存在质疑。我国债务风险管理体系的建立还处于摸索阶段，虽然在近些年有所改善，但仍然非常不健全。限额管理在一定程度上限制了债务规模的发展，可是对于强制限额后可能产生的问题并没有妥善的预案处置措施。地方政府下属平台数目过多，管理混乱，一定程度上增加了债务风险管理的难度。

3我国地方政府债务风险成因分析

3.1财政分权体制

我国于1994年开始实行分税制改革，地方政府的财权减少，但随着经济发展的需要，其事权增加，致使公共服务支出远超地方政府财政能力，地方政府被迫负债运转。另一方面，在财政分权体制下，中央转移支付作为地方财政收入的主要来源之一，为地方政府提供了一份隐性的财政担保，从而导致预算软约束，地方政府出现过度支出倾向。

3.2举债支出成本和收益不匹配

地方政府举债支出多用于基础设施建设，这些投资都具有回报率低，回款周期长等特点，而项目预估收益通常水分过大，导致借款审批额度虚高，再加之期限错配，地方政府根本无法用所投项目回款资金偿还专项债务。同时，地方政府通过举债大兴土木，修建“面子工程”的现象越来越普遍，致使财政结构进一步恶化。

3.3道德风险

地方政府举债过程中存在的道德风险主体主要为地方政府官员，具体体现在两个方面。一是在当前的官员竞争机制下，地方政府官员为追求自身政绩，获得升迁机会，大肆举债，破坏了地方财政平衡；二是寻租活动导致地方政府举债并没有把资金成本放在第一位考量，最终由地方政府官员、金融机构和相关利益人侵占了超额利息。

3.4信息不对称

地方政府刚开始通过平台公司融资时，负责部门和人员的专业水平非常有限，而且金融机构在市场上处于绝对优势地位，导致地方政府被动接受了巨额的高成本资金。虽然近些年各地金融办体系逐渐完善，市场地位也开始反转，但直到现在，地方政府仍在为先前的高成本债务埋单。

4地方政府债务风险管理对策

目前，我国地方政府债务总额巨大，增长较快，到期偿还压力沉重，风险管理体系和市场约束不健全。在这种情况下，债务风险管理要做到力度适中、循序渐进，过松，则起不到债务风险管理效果，而管控过度，可能引起风险集中爆发。从债务形态角度考虑，地方债务风险管理分为存量债务管理和新增债务管理。减少存量债务是地方债务风险管理的首要任务，而增加地方政府收入是主要路径，这就要求税收制度的完善，特别是房产税的征收将为地方政府提供稳定的现金流。同时对即将到期债务，积极采取债务置换，为债务风险管理创造缓冲空间。对于新增债务，要做到疏堵结合，即修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，并坚决制止地方政府违法违规举债③。从参与主体角度考虑，地方债务风险管理分为中央政府对策和地方政府对策。在中央政府层面，要尽快完善法律法规，确保管理的科学性与规范性；构建地方政府债务风险预警机制；强化信息公开；完善问责机制；引入地方政府破产制度。从地方政府层面，要从区域发展的全局性和长期性视角出发，基于自身情况，制定债务风险管理办法；运用风险管控工具，寻找最优债务规模；加强自我约束，规范平台公司；避免粗放式经济发展，寻求地方发展的平衡。

参考文献

[1]龚强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究，2011，46（07）：144-156.

[2]姜子叶，胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究，2016（02）：198-206.

[3]刘洪芳.我国地方政府债务信用评估体系构建研究[D].中央财经大学，2017.

[4]沈雨婷.地方政府债务风险管理国际比较研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（01）：110-116.

作者：宋龙泽 单位：贵州商学院财政金融学院