风险管理下的优化预算绩效管理
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摘要：预算绩效管理是围绕预算开展的绩效管理模式，在预算管理中融入绩效管理理念，以实现资源的优化配置。关于如何优化高校预算绩效管理工作，文章从2017年新版COSO-ERM框架中得到启发，树立全面预算绩效管理理念，明确预算绩效管理目标，实施预算绩效的全过程动态管理，并妥善做好预算绩效信息管理，将全面预算绩效管理融入学校内部治理，促进高等教育内涵式发展，提升高校综合竞争力。
关键词：高校；风险管理；预算绩效管理
一、高校开展预算绩效管理的背景
2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）指出，“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”，要求“解决当前预算绩效管理存在的突出问题”，采取有效措施“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。随着国家治理体系和治理能力现代化工作的持续推进，尤其党的四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”，全面实施预算绩效管理工作成为响应国家号召、落实国家治理和改革预算管理机制的前沿阵地。2019年，为贯彻落实《意见》的部署，优化教育资源配置，提高教育经费使用效益，教育部了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），提出“到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系”的工作目标。
二、高校开展全面预算绩效管理的必要性
（一）从预算管理优化看绩效2020年《政府工作报告》明确要求，“各级政府必须真正过紧日子”，各项支出要用在刀刃上、紧要处，强调要取得成效。高校如何安排有限的预算，最大化推动学校教学科研工作，实现高等教育内涵式发展、提升高校综合竞争力，需要“全面预算绩效管理”作为工具，打破现有预算分配的固化格局，硬化责任约束，强化目标管理，提高资金使用效果和预算管理水平。
（二）从提升高校治理能力看绩效预算管理作为学校行政管理体系中的重要领域，其水平高低对学校整体治理体系和治理能力有着重要影响。以“全面预算绩效管理”为抓手，合理分配资源、科学协调各利益相关方之间的关系，平衡好具有高校特色的行政权力与学术权力两大权力，切实推进一流大学和一流学科建设，提升学校治理能力，为我国坚持推进国家治理体系和治理能力贡献高校力量。
（三）从风险管理框架看绩效2017年，COSO了新版ERM（企业风险管理框架），新版框架采用的是5要素20原则的框架结构形式，其中五要素分别为：治理和文化、战略和目标设定、绩效、审阅与修订、信息、沟通与报告。新框架强调了风险管理、战略及绩效的关系，将风险管理融入管理决策的各个流程环节，特别是主体的核心业务，能够提升主体创造和保护最终实现价值的能力（周婷婷，张浩，2018）。换句话说，新框架主张风险管理与绩效管理之间的一致性与协同性，都是为了最终实现组织目标。近年来，风险管理与内部控制作为管理工具逐步被引入到高校管理中，与全面预算绩效管理相结合，通过风险管理工作识别与评估影响绩效的风险，有针对性地选择应对措施，以预算绩效结果的变动显示风险变化与管理现状，进一步完善风险内控。本文参考成熟的风险管理框架，对高校如何优化全面预算绩效管理，促进预算绩效管理的执行和落实，以期对实践有所借鉴。
三、高校优化预算绩效管理建议
预算绩效管理围绕预算开展的绩效管理模式，在预算管理全流程中融入绩效管理理念，促进实现资源的优化配置，提升资源使用效益。预算绩效管理创新了预算管理模式，围绕绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价方面，及时发现问题，分析原因并纠正，从而实现预算管理的闭环。借鉴COSO-ERM框架，高校可以从以下几个方面着手，优化预算绩效管理。
（一）树立全面预算绩效理念ERM第一个要素是治理和文化，该要素主要集中在控制环境这样的宏观层面进行阐述，包含董事会执行监督、建立运营机构、定义组织文化、展示对核心价值观的承诺、吸引、开发和保留有胜任能力的员工等5个原则。在推进预算绩效管理工作时，高校也应当首先注重预算绩效文化与意识的培养。党和政府高度重视预算绩效管理，中央和地方近年陆续了预算绩效管理政策，积极探索适合不同地域、不同行业的管理模式。预算绩效管理的参与主体也逐步扩大到人大、审计、监察、第三方以及社会公众。高校紧跟国家预算体制改革步伐，也逐渐树立预算绩效管理意识，在资金管理相关制度文件中一般会包含“绩效管理”相关表述。但实际工作中还是存在“重分配、轻执行、轻管理”的问题。树立全面预算绩效管理理念，开展预算绩效管理为解决这个难题提供了有效方法。预算绩效管理不仅是一种技术工具，更是一种价值理念，学校、财务部门、审计部门、业务部门和预算单位都需要强化全面预算绩效管理理念。学校层面需要通过规章制度确立绩效的地位，加强顶层设计，用制度引导绩效管理，在学校工作各方面强调绩效管理；财务部门在组织编制预算时，要积极筹划构建符合本校特色的预算绩效管理体系，无绩效不预算，有预算必绩效，使预算和绩效深度融合；审计部门要树立绩效导向审计，更关注资源使用的经济性、效果性和效率性等绩效实现情况；业务部门在谋划设立专项项目时，要事先做好绩效目标评价，结合学校发展研判立项必要性、项目可行性、经济性和效益性，将绩效作为评审立项和预算安排的必要组成部分；预算单位在申报立项时，需要提出项目绩效目标，把绩效作为申请立项和预算的必要组成部分。
（二）明确预算绩效管理目标ERM第二个要素是战略目标设定，强调风险管理工作为战略目标的支撑。预算绩效管理工作的开展也应当围绕高校战略目标的实现，尤其当前经济下行压力大，“过紧日子”的要求更为迫切，如何优化资源配置，用好有限资源发挥最大效用关乎高校的长远发展。预算绩效管理通过预算管理和绩效管理的融合促进“业财融合”，推动财务信息质量提升，为科学决策提供有效支撑，实现改进预算管理、优化资源配置的根本目的。高校全面实施预算绩效管理需要结合自身的内部组织架构以及外部环境，以学校战略目标和发展规划为出发点，细分战略目标和发展规划并层层落实，同时实时监控运行过程。在职能部门权责明晰的前提下，高校应当要求各部门各院系预算绩效管理目标与其部门（院系）战略目标和规划保持一致，切实将预算绩效管理融入学校内部治理中。
（三）完善预算绩效全过程管理ERM第三个要素是绩效，直接强调绩效与风险管理的整合，注重识别与管理影响绩效目标的风险，从预算绩效管理的角度来说，高校需要完善预算绩效的全过程管理，这是达成预算绩效目标，也是实现高校风险管理的重要举措。目前按照主管部门要求，高校在预算编制时设定绩效目标，预算执行时开展绩效执行监控，年终决算时开展绩效自评，形式上已经覆盖预算绩效管理的主要环节。高校根据要求开展相应工作，缺乏内在动力和专业指导，绩效评价的结果也很难真正应用。因此，高校需要进一步完善预算绩效全过程管理。预算绩效目标管理是预算管理的起点，通常以设置绩效指标为主，绩效指标的科学性与合理性直接关系着绩效管理的质量及结果的应用，因此构建科学的指标体系是做好预算绩效管理的关键点之一。在财政部已经统一设置了预算绩效一级、二级指标的前提下，高校可以考虑编制三级指标库，进一步规范本校绩效目标设置。高校可借鉴“平衡计分卡”原理，以财务、顾客、内部运营、学习与成长四个维度构建指标体系，各维度指标设置按照SMART原则设置，即要求指标具体、可衡量、可达到、有相关性和有时间要求。高校还应当重视绩效目标审核，采用业务部门自评、财务部门或第三方复审相结合的方式，详尽审核预算绩效目标，确保设置科学合理的绩效目标。绩效执行监控是在预算执行期间对绩效目标的完成情况进行过程管理，高校应当对绩效运行过程跟踪监控，确保紧扣项目实施时间，及时发现问题，同时可以督促预算单位重视绩效目标完成情况，分析偏离原因及时采取纠正措施。高校开展绩效执行监控时需要考虑科研活动规律和特殊性，建议主管部门对科研项目开展个性化绩效执行监控，在科研项目实施期内，统筹考虑通过中期检查开展绩效监控，避免简单化绩效执行监控。绩效评价工作目前通常按照主管部的要求开展，基本以高校组织自评、主管部门抽评的绩效评价模式为主。高校组织自评往往由预算单位自己评价，自评过程流于形式。高校应当优化绩效评价模式，考虑借助第三方或者专家评审方式开展。不同的支出项目适用不同的评价方法，包括成本-效益分析法、因素分析法、模糊数学法、公众评判法等，当前预算绩效评价方法还未统一，绩效评价结果难以比较，高校可以根据每种预算绩效评价方法的特点，确定不同支出项目类型适用的评价方法，更好地开展预算绩效评价工作。
（四）完善预算绩效动态管理ERM第四个要素是审阅与修订，强调组织需要思考风险管理各要素在一段时间内是否发挥了作用，以及根据重大变化考虑需要进行哪些修订。同样，在预算绩效管理中，这样一种“回头看”的管理机制也很重要。在科学开展绩效评价工作的前提下，高校应当进一步完善预算绩效动态管理，强化预算绩效评价结果的应用，落实预算绩效管理责任制。高校可以探索符合“业财融合”要求的绩效评价结果应用机制，使绩效评价结果作为目标调整、绩效跟踪和项目预算安排的重要考虑因素。对于预算单位，将其预算绩效管理工作开展情况纳入科研诚信体系管理，实现差异化管理，对于绩效目标编制合理科学、积极开展绩效监控和绩效评价结果良好的预算单位给予较高信用等级。同时，对于绩效执行监控及绩效评价结果较差的项目，采取暂停下年预算或者与个人年度考核相挂钩的措施；对业务部门而言，将预算绩效管理工作开展情况与部门绩效挂钩，工作开展良好的部门，可以赋予其立项选择上更大自主权，优先分配预算资源等。
（五）完善预算绩效信息管理ERM第五个要素是信息、沟通与报告，在如今这样信息爆炸、技术驱动的新时代，如何处理与传递信息，对于组织实现战略目标显得尤为重要。高校也应当顺应大数据时代的潮流，通过大数据技术，处理各种结构化和非结构化的数据，深度挖掘信息，给学校的管理决策提供助力。高校应当完善预算绩效信息管理，建立预算绩效信息反馈和信息披露机制，分层分类，逐步实现预算绩效信息公开。绩效评价信息反馈对象不仅包括预算单位，还包括业务部门、上级主管部门。向预算单位反馈，促进预算单位及时清晰了解绩效完成情况，及时纠正不足；向业务部门和上级主管部门反馈绩效信息有助于其及时掌握了解情况，促进绩效评价结果应用。要建立预算绩效管理信息披露机制，让社会公众直接了解预算绩效评价结果，有利于社会公众了解高校运营状况、财政资金使用效率，也可以吸引社会资金办学。高校还应完善信息系统来保障预算绩效信息管理，在实现项目信息、绩效指标库、政策背景、评价结果、第三方管理等基础功能的基础上，加入数据统计、多维分析、整体监控、满意度调查、沟通平台等扩展功能，与业务管理数据互联，推动绩效管理信息在业务环节的应用，挖掘信息价值，推动绩效信息应用。
四、结语
全面预算绩效管理是高校完善治理体系和提升治理能力的重要管理工具，有助于高校优化资源配置，强化责任约束，提高资金使用效果和预算管理水平。高校应当围绕发展战略和规划，树立全面预算绩效管理理念，明确预算绩效管理目标，实施预算绩效的全过程动态管理，并妥善做好预算绩效信息管理，将全面预算绩效管理融入学校内部治理，促进高等教育内涵式发展，提升高校综合竞争力。
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作者：王琰 孔雯 单位：南京大学财务处
