机动车道路交通管理中的限制性政策探究

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摘要:

近年来，国内一些大中城市政府为解决城市交通拥堵以及城市雾霾污染等问题，相继出台了一系列的限制性政策。但从实施的效果来看，这种政策并未从根本上解决交通拥堵及污染问题，因此必须采用一揽子治理方案。

关键词:交通限制性政策;依据分析;治理方案

2010年，北京首先出台了《北京市小客车数量调控暂行规定》，成为国内首个汽车限购令的城市。在接下来的三年里，四大直辖市中除去重庆以外的三个直辖市，以及成都、广州、贵阳、哈尔滨、杭州、兰州、石家庄、武汉等省会城市均了机动车限行、限购政策。各地的交通限制性政策已成燎原之势，在各大中型城市蔓延，并不断推陈出新。每个公民都有责任有义务为减少汽车污染、创造美好环境做出应有贡献。但这并不能成为城市管理者推行禁行、限行、限购政策的根据。倘若缺乏一揽子治理方案，单纯采取限制性措施，能否收到预期效果仍有待观察。因此，以限行、限购为主要手段治理大气污染的政策应当谨慎采用。

一、当前我国机动车主要限制性政策

目前各地的交通限制性政策各有所异，但主要以限行、限购为主。近些年来，国内多个城市在治堵方面进行了积极探索，举措大致可分为如下几种:

(一)摩托车禁行

2005年1月15日，广州召开了市区摩托车限行方案听证会，规定从2007年1月1日起，全天候24小时在市区中心城区摩托车禁行。2009年8月底安徽省审议通过了《合肥市道路交通安全条例》。根据《条例》规定，合肥市区将停止办理摩托车登记(因公需要的除外);外地注册的摩托车(含三县)也不得迁入市区登记，外地(含三县)摩托车不得进入合肥市区二环路以内(不含二环路)道路行驶。

(二)尾号限行

2007年8月17日至20日，北京市首次实行机动车尾号限行，成为国内第一个采取尾号限行办法治理交通拥堵的城市。而尾号限行的“前身”则是奥运会期间，由北京开始的单双号限行。此后杭州、成都、石家庄等城市，也先后实施了尾号限行措施。(三)限制外地车辆非北京市载客汽车在办理进京证后进入五环路行驶，不仅要遵守尾号限行规定，而且工作日7时至9时、17时至20时，禁止在五环路以内道路行驶。［1］上海、天津也出台了类似的限行措施。(四)限制购买汽车2010年12月23日，北京正式公布《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则，俗称“限购令”。其主要是通过摇号的方式作为实施手段，达到控制北京汽车保有量的目的。而上海则采用车牌指标拍卖来控制机动车总量。天津市结合两地的经验出台了有偿竞拍和无偿摇号相结合的模式，购车指标中一部分通过摇号方式放出，另一部分则依照拍卖方式下放到新车主手中。(五)辅助性措施作为限行、限购政策的补充，各地方政府还采取了一些辅助性措施，比如，提高停车费、错时上下班、免费公交、征收汽车排污费等。其中，北京、深圳等城市采取了提高停车费的措施，借价格杠杆来缓解城市拥堵。北京于2010年4月12日、重庆于2009年12月21日起实行错时上下班政策。

二、机动车限制性政策的实施依据

(一)法律依据

从限行政策的起源来看，北京市在奥运会期间采取的全市范围内的单双号限行措施是依据《道路交通安全法》第39条而采取的临时性措施，并由官方在媒体上正式宣布了起止期限。奥运会后北京继续的关于实施交通管理措施的通告，便只具有行政规章的“准法”性质了。从各地政策实施的过程来看，全国多数地区交通限制措施的实施细则均以政府规章的形式并执行。当然，也有一些地方人大制定了一些地方性法规来指导政策的制定，如《合肥市道路交通安全条例》。［2］(P191－192)除此之外，地方政府还依据《中华人民共和国行政许可法》第8条第2款的规定，撤回已取得上道路行驶资格的摩托车的行驶资格，甚至在今后也绝对禁止摩托车登记上牌。［3］(P59－63)地方政府作为一级行政机关其依法享有的行政权力是实施交通治理措施的基本依据。

(二)现实依据

机动车限制性政策的实施，首先是维护道路正常通行秩序的需要。随着社会经济的迅猛发展，大中型城市的机动车保有量不断增长，而交通基础设施建设和交通管理经验仍然比较落后，以致经常出现严重拥堵的现象。为了缓解城市交通压力，各地相继推出了限行措施，疏导交通，缓解拥堵状况。而摩托车数量的不断增加又增加了城市道路交通压力，且在车流中行驶的随意性大，容易扰乱正常的行车秩序，引发交通事故。其次是治理城市大气污染的需要。随着机动车保用量和工业企业的不断增加，近几年中东部地区许多地方接连出现严重雾霾天气，空气质量严重下降，已经影响到了居民的身体健康。因此，各地政府顺应广大市民的愿望与要求，实施了一系列机动车限制性措施。实施该项措施的目的在于维持公共秩序，维护公共利益，广大市民既是被行使人也是最终受益人。

三、机动车限制性政策制定与实施过程中的问题

(一)长期实施机动车限制性政策的合法性问题

根据《道路交通安全法》第39条之规定，采取交通管制措施，从条文上看并没有规定时间的长短。行政机关要长期实施交通管理措施，还必须要有进一步的法律依据。地方人大要依据上位法，结合本地实际，制定出支持限行、限购措施长效实施的地方性法规。［4］(P170－172)针对摩托车的限制性措施则并不完全具备《道路交通安全法》规定的正当性。《道路交通安全法》赋予行政机关进行管制的对象是“机动车”而并非只针对某种特定车种或特定车型。城市道路交通属于稀缺性资源，政府运用管制手段对其进行再分配时仍然要受到宪法上平等权的约束。

(二)机动车限制性政策本身的合法性与合理性问题

机动车限行、限购措施直接影响到公民的财产权利和机动车持有人合法驾车通行的权利，须论证其是否符合宪法和法律依法保护私人财产的有关规定。限行、限购政策的实施在某种程度上限制了公民对私有财产的合理自由使用。同时，由于当前各项政策实施办法还不够完善，操作中的一些不公平现象，也日益凸显出来。［5］首先，在政策制定过程中，各地方政府没有征求公众的意见，公众只是被动的接受这些强制的措施。其次，政策内容本身也带有浓厚的不公平色彩。例如，北京的限制性政策带有明显的户籍歧视，排除了非北京户籍的并且没有正式工作以及无法交纳社保和个人所得税的群体的购车可能性。

(三)实施机动车限制性措施的政策变迁成本问题

如果我们不认为政策实施必须要以牺牲公民的合法利益为代价，那么就必须承认政策变迁成本的存在。如果制度的变更致使公民或行业遭受不必要的损失，那么作为公共管理者的政府就应对其予以必要补偿，这既是政府合法性所在，又是制度得以顺利推行的前提。因为在现代社会，公民与政府具有平等的契约身份。任何基于良善的公共政策都不会导致不可调和的矛盾。一些地方取缔摩托车的政策在实施过程中备受争议，根本原因在于地方政府更热衷于通过强制的、不由分说的手段来达到其行政意志，有意或无意地忽略了利益相关人的损失。同样，政府对于小型汽车实施的交通限制性措施，也应当通过公共交通的乘车优惠弥补机动车所有者带来的潜在财产损失，通过提高公共交通的运行频率，来弥补其时间成本。

(四)机动车限制性政策施行的实际效果问题

实际上，施行单双号限行措施并未从根本上缓解交通压力，却实实在在给居民生活带来了不便。一些经济条件好的市民会添置新车，以免受到单双号限行的影响，反而使北京机动车数量增加，增大了道路与环境负担。大城市的许多居民由于上班与住地距离太远，并且没有直达的地铁与公交，宁愿缴纳罚款，也愿意选择驾车出行上班。某些特大城市虽然地铁交通发展迅速，但由于城区规模太大，目前的地铁交通并不能满足人们出行需求。机动车限制性政策被指责是政府的“懒政”行为，是在逃避管理责任。当前某些机动车交通乱象的由来其实是政府职能部门管理的缺位和城市道路规划不合理造成的。因而加强对机动车的规范管理，加快城市道路基础设施建设，大力发展公共交通才是改善交通秩序和空气质量的根本之策，不能仅为了职能部门便于管理就任意实施交通限制性政策。政府职能部门应该多站在老百姓的利益上认真考虑问题。交通拥堵的问题是多方面的，倘若仅仅以限行、限购等措施为手段，可能无法达到理想效果。

四、实施和完善机动车限制性政策的建议

(一)完善公共交通基础设施建设

目前买车、养车花费很大，但汽车市场依然红火，其原因与公共交通还不够完善密切相关。城市交通规划部门应该更加合理地设计城市交通，建设更适合行车的环形放射状城市交通网。同时为跟进汽车的增长，应加大停车场建设。通过建立“上天入地”的立体式交通网，加快城市立交、隧道、公交、地铁和停车场建设，扩大城市道路覆盖比率和建设面积才能从根本上解决城市交通拥堵问题。拥堵时间进一步缩短，也有利于城市大气质量的改善。

(二)加强地方交通治理方面的立法建设

目前，各地的交通限制性政策多是地方政府及其有关部门制定的规范性文件。而作为制定交通管理一系列限制性政策的法律总依据的《道路交通安全法》第39条之规定，一般只适用于临时性管制措施。要使地方政府制定的机动车限制性政策得以长效化、合法化，地方人大应当结合本地实际，适时出台相应的地方性法规，对当地政府的交通规制行为加以明确规定。

(三)扩大政策制定过程中的公众参与

从限号、限行的政策制定与实施过程我们发现，地方政府在制定、实施政策中忽视了公众的利益，公众只能被动服从和履行政策中的责任、义务，而不能亲身参与政策的制定过程。科学民主的政策制定应充分考虑政策对象的情况，召开真正意义上的听证会，让各方利益充分博弈，达到利益均衡，达成共识。因此，各级政府应当广泛征求公众意见，提高行政决策的民主化和科学化水平，争取公众的理解和接受，这是一切公共政策落实到执行过程中最根本的因素。

(四)综合运用多种管理手段推行政策

政府在推行机动车限制性政策时，可以综合运用多种辅助措施来提高政策执行效果。例如，在推行限行政策时，政府应当采取分区域限行，若采取禁行措施应当逐步推行，预留一定的缓冲期。对那些接近报废年限的机动车实施有补贴的回收政策，还可以采取赎买的方法对号牌进行回收。上下班时间往往是交通流量的高峰期，为避免道路上车辆的急剧增加，限行的同时应该实行错时上下班政策。如果遇有大型群众性活动，大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，应当提前向社会公告。在实行临时交通管制期间应当提供免费乘坐公交服务。如果长期实施机动车限制性政策则应当对公交、地铁等公共交通票价给予七折及以下的优惠。随着乘坐公共交通工具的市民不断增加，政府还应当采取增加公交车班次，缩短等待时间，采取新增公交车运行路线，提高公交车通行覆盖面积等措施方便市民出行。此外，政府也应当增加城市地铁的运行班次，并提高地铁通行速度，以节省时间，提高运行效率。通过多种措施的配合运用，限制性政策才能实现预期效应。

五、结语

面对城市汽车保有量的不断增加与道路资源相对不足的矛盾，大量的城市机动车造成市区空气质量不断下降的现实状况，道路交通实施某些限制性政策或许是不得不做出的一种选择。但是这种政策并不是长久之计，也不能从根本上解决交通拥堵、环境污染等问题。要想彻底解决大中型城市的“城市病”难题，必须大力发展公共交通，对城市进行合理的布局，解决公众换乘难，交通网覆盖不全的问题。当前各地政府在制定相关交通限制性政策，尤其是禁行、限行、限购政策时，必须采取审慎的态度。政府应当进一步完善相关政策制定的法律依据，提高政策制定过程的科学性和民主性，更加注重政策内容的公平性，在公共利益与公众的自由驾驶权之间达到某种平衡。在实施禁止性政策时，应当采取渐进性的步骤，行政人员在执法过程中要提高执法人性化和规范化意识，切实保障公众的合法权利。

参考文献

［1］屈胜文．不限制购车拟研究征收拥堵费［N］．西安晚报，2011－1－10(10)．

［2］黄明慧．从行政法角度解读我国车辆单双限行措施［J］．法制与社会，2011(10)．

［3］郭赟，刘高林．“禁摩令”引发的法律思考［J］．岭南学刊，2007(3)．

［4］李红．权利与权力之博弈与平衡［J］．社会科学战线，2010(11)．

［5］邱莎莎．机动车尾号限行的行政法分析［D］．北京:中国政法大学，2011．

作者：高杰 单位：安徽大学管理学院