土地集约化经营问题及治理措施

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摘要：“三农”问题是关系国计民生的根本问题，也是关系国家安全的根本问题。土地集约化是我国实施乡村战略的重要途径。但是在土地集约化发展进程中，出现了土地规划缺乏科学性、土地利用粗放、土地市场秩序混乱、集约化发展缺乏有效的制度保障等问题，需要从科学规划、严格流转审批、健全市场监管等方面对土地集约化利用进行有效治理。

关键词：集体经济；农村土地；集约化经营

引言

土地集约化是我国实施乡村战略的重要途径，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要深化农村土地制度改革，严格控制未利用地开垦，完善农村土地利用管理政策体系。在农村土地集约化发展进程中，出现了土地规划缺乏科学性、土地利用粗放、土地市场秩序混乱、集约化发展缺乏有效的制度保障等问题，无论是从我国广大农民利益的角度出发，还是从发展可持续经济的层面来讲，农村土地的集约化经营需要进行有效治理，以保障乡村振兴战略的有效推进。

1土地集约利用相关概念

土地集约利用的思想最早见于古典经济学家李嘉图关于地租理论中对于农业用地的研究。后来，随着全球城市化进程的不断加快，很多学者都在关注城市土地集约利用的问题，尤其是城市土地的承载力，产业集聚的经济效应和社会环境效应等。经济的集聚效应是通过规模化经营，技术外溢及不完全竞争等要素和经济活动的空间时间上的集中，来推动经济持续化增长的。后来，随着农业用地的面积逐渐减少，农业土地集约化利用得到广泛的重视和关注，相关学者们开始研究农业生产领域里是否存在集聚效应，他们采用农业土地集约利用的评价方法，通过农业技术手段的进步和农业生产效率的提升检验土地集约化效果。上世纪九十年代，很多农业方面的学者针对农业土地集约化利用问题进行了持续研讨，一是想通过研究对农业用地进行划分等级，对农业用地的集约化程度进行评估，对土地利用潜力进行预期。另一方面，通过研究定量和定性的方式，从土地投入的水平、土地利用的程度、土地生产效率、土地的可持续发展等各个方面，构建起综合评价指标体系。同时采用层次分析的方法、综合评价的方法，细化考评细则，对土地集约化利用程度给出科学的评价。

2我国农村土地集约化经营现发展历程及现状

20世纪80年代，形成了我国农村土地集约化经营的雏形，并逐步得到发展。当时，农村土地的承包耕作是农民自发形成的，因此对农村土地集约化经营的研究方向也出现了不同的路径。家庭联产承包责任制在1978年在农村开始施行后，农村的土地流转出现了生机。一部分农民外出打工，家里土地没人耕种，部分土地闲置。另外一部分农民在家务农，希望扩大农业生产需要更多的土地进行耕种。因为双方的不同需求，使得土地流转在民间逐步扩展。土地集约化经营相关制度在1993之后逐步建立和完善，但是最初研究得还不够深入。随着我国改革开放的发展和乡村振兴战略的逐步推进，使得农村土地集约化经营上升到农村经济发展和推进乡村振兴战略的高度，在经营制度、模式、措施等各个方面都得到了进一步的完善和发展。目前，我国各地土地流转模式不尽相同，但是流转程序基本一致，一种是传统的农户之间自行约定进行土地流转，另一种中介服务组织受农户或者企业委托对土地进行集约化流转。

3我国土地集约化发展存在的问题

3.1部分农村土地规划缺乏科学性和总体性

随着乡村振兴战略的实施和城镇化进程的加快，部分地区中心城区用地量的需求急剧增加，这就给耕地的保护带来了一定的难度。而有些县城和村镇的基本建设预留土地在一定程度上存在相对集约的现状，导致有些乡镇没有城镇发展的建设预留地，项目建设无用地供应。此外，随着城镇化的进程，大批农民涌进城市，部分在城市定居，实现了从农民到市民的转变，但是这部分新市民在农村依然保留着土地和宅基地等，导致农村人口城镇化的速度快于农村用地整治、腾地还农的速度。

3.2部分农村土地利用模式比较粗放

目前，我国很多农村地区的土地利用模式粗放，而且单一。有些地区单一采取传统的土地集约化经营模式，由农户之间自行约定土地流转经营。有些地区单一采取土地流转中介组织采取委托的方式进行土地流转。此外随着城镇化发展的进程，一些农村或城市近郊的土地资源则大量集中在房地产开发商受众。一些地方政府为了政绩工程，降低土地流转和使用的门槛，导致了一些优质农业土地资源流入低效的开发商手中，少数土地又因开发商后期资金短缺而停产，致使土地闲置。有些农村土地还遭遇非法被乱用的现象，在未经政府批准的情况下，一些企业等非法占用周边的土地，违背土地利用规划和政策而将其挪作他用。

3.3部分农村土地市场比较混乱

部分地方政府在某种程度上为了政绩，大搞经济建设与开发，对土地供给市场进行过多干预，致使土地供给差价较大，导致土地供需不协调。当地为了快速发展经济，盲目招商引资，偶尔出现不当竞争，扰乱了土地市场的秩序。有些开发商彼此之间缺乏符合市场秩序要求的良性竞争，导致土地价格较低。房地产开发商也没有土地集约化经营所带来了压力和激励，市场杠杆作用在土地集约化发展中没能有效发挥作用。有些开发商被政府绑架，被利益绑架，为土地市场的有序运营买下了隐患。

3.4土地集约化经营缺乏制度保障

随着乡村振兴战略的逐步推进，农村土地集约化利用逐渐得到重视。政府相关部门由于受到自身及社会等多方因素，推进土地集约化经营的成效不够显著，相应的制度保障跟进步伐却略显滞缓。城镇化建设过度占用耕地、乡村土地大量闲置、土地市场的良性运行较差、乡村土地违规建设、乡村土地生态破坏等问题不断出现，这在一定程度上是因为缺乏相应的法律、制度约束和保障。建立健全土地集约化警用法律、行政保障体系势在必行。

4乡村振兴战略背景下土地集约化经营治理措施探析

4.1要建立健全土地管理制度

首先要健全土地管理制度。要建立地方性土地管理法规，为科学进行土地资源规划提供依据和法律支撑，也能够进一步促进土地规划的落实。其次要健全农村土地规划、土地征收、土地流转、土地审批、资金管理等各方面的土地管理制度并细化流程，避免出现制度漏洞而较低土地使用效率。重点是资金管理制度，要用好、管理好土地管理各个环节的专项资金及配套资金，为土地可有有效流转提供资金保障。最后要加强土地监管，加大违规批地用地打击和监督力度，严格惩治肆意违法修改土地利用规划的不法行为。

4.2要严格土地审批流程

一方面要严格落实土地审批流程，加大对土地审批的督察力度，建设专门的土地资源管理执法队伍，开展定期和不定期的督察，对发现的土地审批流程问题及时进行制止并严厉惩罚。对区域范围内的农村土地进行系统调查，熟悉区域内土地情况并对现状进行分析，对规划和综合利用土地提供参考和依据。加强对土地使用权变更、土地资源规划落实情况、乡村土地供应情况、土地审批流转等进行排查，为土地规划审批提供综合性参考。另一方面要充分发挥大众力量，设立举报箱、举报电话等向大众公布，并将此项工作开展情况作为工作人员绩效考核的重要参考。同时对群众举报的土地问题要设专人开展调查，对与情况属实的要严格查办，绝不姑息纵容违反土地管理相关法律、规定的行为。

4.3要完善科学的土地规划

首先在农村土地规划设计中要通盘考虑，站在全区域一盘棋的角度，统一规划、统一设计。利用现代化信息技术手段，对土地资源进行信息化管理，运用遥感卫星监测、社会监督等多种途径，对区域土地规划的落实情况进行动态监管，提高土地资源规划管理的科技水平，避免人为暗箱操作。其次要进一步完善土地资源的配套设施，通过采取设立土地资源开发专项计划、拓宽资金来源渠道等方式，科学开发、保护、整理和复垦等。最后要完善土地资源的流转制度，严格落实国家相关的政策和配套措施，提高土地资源的利用率。

4.4要健全市场监管体系

一方面给要严格规划土地市场的秩序。充分尊重市场，利用土地价格的波动调节土地资源的供求关系，协调土地资源的收储，让一定合理比例的土地在市场上正常流通，稳定市场秩序，保障本地经济的可持续发展。另一方面要健全土地执法体系。健全土地执法体系，建立责任追究制度，严格落实，同时增加土地执法的透明度，避免各种不法和违规行为。要实现土地资源的合理和充分利用，以此达到土地使用效益的最大化和科学化。

5结语

综上所述，土地集约化是我国实施乡村战略的重要途径，也是解决我国“三农”问题的关键举措。我国在土地集约化发展进程中，虽然出现了土地规划缺乏科学性、土地利用粗放、土地市场秩序混乱、集约化发展缺乏有效的制度保障等问题，但是通过建立健全土地管理制度，科学规划、严格流转审批、健全市场监管等方式，可以实现对土地集约化利用的有效治理。并且我国各地农村也在积极探索适合本地土地集约化经营的有效措施，争取实现土地利用的最大化，保障农业生产，为解决“三农”问题做出积极的努力。

参考文献

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作者：王秀月 单位：通榆县鸿兴镇农村经济管理服务中心