结合区域特色城市土地整理方式分析

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目前，国内农地整理开展较多，但是对市地整理的重视不足[1]。相对农地整理而言，市地整理是指在既定的城市空间范围内，按照国土空间总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整城市土地利用结构，即结合旧城改造、产业结构调整升级、城市用地布局调整等途径，进行城市内部土地的挖潜和改造，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率[2-3]。推动大中型城市内部的土地整理，已成为适应经济结构调整和产业转型升级的迫切要求。

秦淮区市地整理的类型、现状与问题

南京市秦淮区将市地整理的类型划分为低效产业用地、传统商贸用地、“落魄街巷”用地三类，并展开了专项调查与分析。其中，低效产业用地主要是针对主城区内“退二进三”迫切需要转型发展的产业用地；传统商贸用地主要是针对用地强度不高、产出效益较低的商业综合体类用地（不包括酒店、办公类用地）；“落魄街巷”用地主要是针对有一定历史底蕴和保留价值的历史街巷。低效产业的用地强度有提升空间，产业用地聚合、集约发展有待优化。南京市秦淮区产业用地共有268宗，产业用地平均容积率为0.97，平均建筑密度为32.23%。全区工业企业实际占地总面积319.11公顷，占全区建设用地面积比例6.97%。秦淮区企业平均占地面积0.75公顷，不到全市平均标准的40%。与南京市其他区相比，秦淮区用地强度处于偏上水平，用地效益处于较高水平，符合秦淮区目前中心城区的发展定位，但仍有约89.16%面积的企业用地地均销售收入、地均税收未达到全区平均水平，仍有较大的盘活提升空间。同时，区内企业用地地块较为分散，未形成区域内产业协同的聚合效应，产业用地的集约程度区域差异性显著，产业结构亟待优化。传统商贸用地规模小、分布不均衡，商业发展亟待转型。秦淮区位于南京市主城区，全区商业定位为国际性商务商贸中心区，商贸用地402万平方米，商贸地块882宗，总建筑面积1146万平方米，其中商业经营类面积589万平方米，平均容积率高达2.85，呈现单体项目用地规模小、建筑强度高、区内分布不均匀等问题。同时，目前当地线下实体商业整体遇冷，且多数商业项目业态组合雷同，商业发展特色不足。“落魄街巷”用地复杂，整理涉及融资、规划等有待衔接配套。秦淮区内历史文化街区共6个，合计约66万平方米，数量和面积占比分别达到全市55%和46%。保护留存传统风貌的历史街巷共109条，占比达到全市面积的80%。区内大多数历史街巷是明清时代和民国时期保存下来的，存在着人口密度大、交通基础差、安全隐患多、保护不全面等问题。同时，大部分“落魄街巷”的市地整理以保护为主、开发为辅，在项目开发上很难实现单个项目的资金平衡，项目融资渠道不足。此外，市地整理在规划上强调统筹规划和公益优先，市地整理的专项规划与产业用地规划、城市控制性规划协同程度较低[4-5]。

秦淮区市地整理的路径探索

聚焦产业发展特征、突出产业发展策略，打好产业用地“文化”牌。一是实现以文化创意为特色的“退二进三”模式。将部分企业老厂区停产外迁后，原厂区已剥离制造功能，将其逐步向研发、科技、创意等产业转型。而主城区的企业整体搬迁后，将原厂址通过用地调整，规划上转变为商务商贸用地。二是实现以园区集聚为目标的“退二优二”模式。做大做强重点园区，打造产业集群。如：以晨光科技创意产业园为依托，实现南区扩区，与北区相呼应，在金陵智造院等领军企业带领下，将园区打造成为国内知名的融科技、文化、商务、旅游为一体的综合性时尚生活创意展示中心和地标。三是实现以工业遗存换新颜为目标的新型“都市产业园”模式。加大对工业遗存的整治更新及微更新，打造新型“都市产业园”，将新的设计理念融入老的厂区，实现工厂原址的历史沉淀与文化创意产业有机协同。如：将原二机床厂老厂房进行修缮、改造，从设计角度保持建筑原有风貌，修旧如旧，成为“江南工业遗存公园”新地标，实现经济、社会和生态效益的提升。鼓励传统商贸用地的复合利用和集中开发。一是鼓励地块的复合利用和多功能化。除大型商业综合体外，鼓励增加公寓、酒店、办公类建筑形态，公寓、办公类可允许销售，以本地块自身人流量来带动整体地块的人流量增加，打造升级版的购物环境，满足一站式消费需求的新型业态模式，建立商流、人流、信息流交汇的新商圈。二是鼓励集中成片开发，打造集聚效应。对于地块周边的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，进行统一规划、整体改造开发，涉及新增用地计划指标的，给予专项保障。创新“落魄街巷”用地的街区更新模式。目前“落魄街巷”的保护模式主要有拆除重建、部分保护部分建设以及整体保护三种模式。从街巷的历史沿革和现状调研来看，整体保护并没有很强的生命力，全部拆除重建也不符合当前对历史文化名城保护的要求，部分保护部分建设更符合当前街巷保护的要求。在更新模式上，确定了“小规模、渐进式”的街区更新模式。该模式可以降低保护和更新的难度，避免因部分地块推进难度大影响整个街区的更新保护。同时，积极探索新城反哺老城的土地出让金协同机制，风貌保护项目可享受征收、财税扶持等优惠政策。

相关思考与建议

建立专项数据库。一是整合各部门资源，全面开展调查摸底。以工业用地为主要调查内容，兼顾商贸用地、历史街巷等；通过不动产登记系统，查清土地权属关系、用地面积、建筑面积、分类产业面积；通过实地走访，调查现状环境、居民对整理更新的意愿等；调查产出类型、税收产出、资源消耗等情况，对历史街巷还要查清历史沿革、保护类型等。全面掌握3种类型的用地现状和开发潜力，更新完善用地现状数据库。二是建立“市地整理专项数据库”。在原国土“一张图”基础上，增设“市地整理专项图层”，将全市的整理项目纳入市级系统进行管控，实现全市项目的实时管控。统筹建立专项规划。一是高水平开展城市设计，统筹各类规划。在机构改革背景下，充分发挥整合后的部门资源优势，将国民经济和社会发展总体规划、国土空间总体规划等多项产业、空间规划进行有机融合，研究编制市地整理专项规划。二是在上位规划确定的情况下，根据实际情况制定城市土地整理专项规划，可考虑分为五年规划和年度计划两种形式，确保长短期目标的一致性。同时，合理安排再开发时序，建立任务下达、过程跟踪、年终考核的年度计划管理机制等。全面探索用地管理机制。一是建立“控增倒逼”机制，探索新增与存量指标挂钩模式。实施新增建设用地指标的差别化奖惩机制，一方面把盘活存量土地的情况与该区域下一年度新增建设用地指标分配相挂钩；另一方面，把盘活存量土地情况作为开发区扩区的前提条件，加强对开发区土地节约集约利用的考核评估，并将评估结果作为开发区扩区升级的重要依据。二是进一步完善政府收储机制。对符合低效认定的用地收回，除了专门的土地储备机构收储土地外，还可以鼓励通过招标确定的企业，以货币方式收购低效企业的产权，或者通过参股方式参与低效用地再开发。着力破解资金难题。一是拓宽融资途径，引进社会资本。加大市地整理领域开放力度，实行“非禁即入”，凡是法律法规没有明令禁入的领域都可以向社会资本开放，推广政府和社会资本合作的PPP模式、“建设—移交”的BOT模式、“建设—经营—转让”的BT模式以及社会主体之间的联合模式等，建立市地整理资金的多元化投融资机制[6]。二是积极落实经济激励。市地整理项目可以免征城市基础设施配套费等各种行政事业收费。电力、通信、市政公用事业等企业适当降低经营性收费。风貌保护项目享受征收、财税扶持优惠政策。允许原有地块地上建筑物的现值抵扣应缴纳的出让金等。三是探索开展空间激励。针对“落魄街巷”类项目，探索新城反哺老城、异地捆绑地块、公共利益建设部分的容积率奖励等政策，实现“存量”发展地区的空间优化配置。

参考文献：

[1]杨维凤，郑新奇，张志军.加快城市土地整理促进耕地总量平衡[J].山东师范大学学报（自然科学版）,2002,17(2):63-66.

[2]谈明洪,吕昌河.国外城市土地整理及对中国合理用地的启示[J].农业工程学报,2005,21（增刊）:154-155.

[3]杨红，陈百明，高永，等.城市土地整理理论与实践探析[J].地理科学进展，2005，24(3):50-51.

[4]张蓓蓉,赵昀,蒋姣龙,等.“存量时代”产业区转型更新规划探索——以中国(上海)自由贸易试验区为例[J].上海城市规划,2016(4):120-124.

[5]代兵,何芳,徐小峰,等.园区低效工业用地退出机制创新与措施建议[J].上海国土资源,2017,38(2):59-63.

[6]罗艳丽,张淳,杨帆,等.城镇低效用地再开发中PPP模式分析[J].国土资源导刊,2017,14(2):85-90.

作者：夏园 唐建华 单位：南京市土地整理和集体土地征收管理中心