地票制度的贫困地区土地生态功能拓展

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我国正处于生态文明建设的关键阶段，土地利用从过去重点协调“既要吃饭、又要建设”的两难矛盾，强调“数量、质量”双重目标的耕地保护，跃迁为兼顾“美好生活”与“美丽中国”两大愿景。为适应生态文明建设要求，2018年，重庆市创新地票制度，探索将不适宜复垦为耕地的地块复垦为林地、草地等生态用地，在为城镇开发建设提供指标的同时，为生态建设提供空间支持。

地票制度的产生及运作

地票制度的产生。在快速城镇化背景下，重庆市为保护耕地、保障城镇发展空间、盘活农村集体建设用地资产，从2008年开始探索开展地票制度的改革试验，通过将农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地等农用地，腾出的建设用地指标经公开交易后形成地票，用作新增经营性建设用地的农用地转用指标。地票制度的运行机制。经过十多年的运行实践，重庆地票交易制度形成了以“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”为核心内容，涉及复垦、配置、使用3个主要环节、10余个具体业务程序，惠及上万农户的市场机制。一是地票的复垦产生。在满足权属无争议、符合相关规划等条件下，由农户提出复垦申请，由地方管理部门采取工程措施将农村集体建设用地恢复为耕地。其中，包括复垦申请、前期测绘、复垦方案编制和复垦工程实施等具体过程，并由区县自然资源管理和市级管理部门组织验收核查。二是地票交易。由重庆农村土地交易所统一组织，对地票进行公开交易。其中，涉及交易申请审查、交易购买资格审查、交易价款结算等具体工作。为保障复垦农户权益，由重庆农村土地交易所委托商业银行将复垦农户应得地票交易价款拨付至其银行账户，降低交易资金被截留、挪用等风险。三是地票使用。购得地票的主体，在取得待开发地块后，提出使用地票申请。在获得地票使用许可后，地票所承载的指标功能得以实现。购买地票主体所支付的地票价款则冲抵耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。

地票制度扩展至生态空间的做法

适应山地农业，调整地票复垦工程标准。按照“生态优先、实事求是、农户自愿、宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，引导自然保护地、饮用水源保护地、生态红线区域、地形坡地大于25度的区域以及其他不宜复垦为耕地的区域，通过工程措施复垦为林地、草地等生态用地。复垦形成的有效土层厚度不低于30厘米，砾石及瓦砾含量不高于50%，苗木成活率不低于85%。相较于复垦为耕地的标准，土层厚度降低了10厘米，降低了砾石及瓦砾含量标准，且对于生产路、排管沟渠等工程未做要求。保障复垦农户权益。根据地票落地使用的相关规定，复垦为耕地的地票指标包含了三种资格：一是新增建设用地空间资格，二是补充耕地数量资格，三是年度新增建设用地计划资格。确保参与地票复垦农户的权益，将复垦为林地、草地的地票交易价款、使用范围与复垦为耕地的地票实行无差异化的管理。即：对于复垦参与方，无论是复垦为耕地还是林地、草地，其所得的地票价款是无差异的；对于购买方，无论是购买复垦为林地、草地的地票还是复垦为耕地的地票，其所获得的指标资格也是一致的，不会因购买不同复垦类型的地票而支付不同的购买成本。因使用不同类型地票产生的耕地占补平衡数量差异，由市级统筹平衡。协调推进生态保护、脱贫攻坚工作。重庆市地处长江上游和三峡库区腹心地带，是长江上游生态屏障的重要关口，在长江经济带乃至国家开发开放战略中具有重要的支撑、带动和示范作用。同时，重庆市有18个深度贫困乡镇，这些深度贫困乡镇既是生态保护的重点区域，又是需要开展脱贫攻坚的主要区域，需要发挥地票生态修复功能促进绿色减贫。2018年，重庆市地票向生态建设空间支持的转型，优先在巫溪、城口、酉阳、彭水、奉节、巫山等6个国家级贫困县开展试点。一些因区位条件限制无法复垦为耕地的农户，也可以纳入复垦为林地、草地的范畴，增加了偏远地区农户参与地票交易获取财产性收益的机会，助推了当地的绿色转型发展。

当前面临的主要问题

复垦地块更为分散，复垦难度大，生态价值实现不足。尽管调整了相应的复垦工程验收标准，但复垦为林地的工程成本并没有显著降低。复垦为林地的地票，同样需要经历严格的资格审查和验收程序。相对于适宜复垦为耕地的地块而言，适宜复垦为林地的地块更加分散，加大了复垦项目的整合难度。此外，复垦为林地后，农户难以耕种复垦地块或者流转经营，复垦后的经营性收入受到影响，而相关生态价值实现的途径还不完善。占补平衡统筹总量有限，交易量偏少。地票生态功能改革试点以来，重庆市共交易复垦为林地、草地的地票4100余亩，交易总量较小。一是地票需求总量在缩减。重庆市目前已进入人口城镇化增速放缓、城镇化转型发展阶段，以城镇区域为主体的地票流入动力减弱。二是由于复垦为林地的地票不具备耕地占补平衡指标功能，市级统筹耕地占补平衡来源于新增建设占用耕地占比和复垦补充耕地占比之间的差异，统筹平衡总量有限，一定程度上限制了复垦为林地地票的使用总量。地票交易的市场调控难度加大。为确保地票市场运行平稳，当前以“计划管理与市场配置相结合”的量价调控机制，限定新增经营性建设用地应使用地票办理农用地转用手续，保证了稳定的交易量，也确保了较为稳定的地票交易价格。将复垦为林地、草地的地票纳入交易体系后，不仅要根据房地产市场、土地市场的需求趋势和区县建设用地复垦的供给能力调节地票市场总量供需关系，还需要根据地票复垦生产的适宜性、新增建设占用耕地的规模等，精准调节复垦为耕地或是林地的结构性关系和时序性安排，给地票管理带来挑战。同时，现行的地票收储制度、地票转让制度等管理机制也须适应完善。

相关建议

处理好“粮食供给”与“生态保护”的平衡关系。一是强化耕地保护的核心功能，实现优质耕地应保尽保。对位于水土资源条件较好、高标准农田集中建设区、粮食主产区等区域的复垦地块，须优先复垦为耕地。二是防范复垦过程中产生的生态系统扰动问题。综合考虑复垦地块的气候调节、水源涵养、土壤保护、环境净化、生物多样性保护等生态功能进行复垦工程设计、选材及实施。避免采用道路沟渠过度硬化等措施，避免切割原有农田景观和扰动原有农田生态系统稳定性和生物群落多样性。三是对于适宜复垦为林地、草地的项目，进一步降低复垦成本、鼓励农民自行复垦，将节约的复垦工程成本返还农民，提高农民参与积极性。处理好“绿水青山”与“金山银山”的转换关系。按照“绿水青山就是金山银山”的指导思想，以地票交易实现绿水青山向金山银山转换。一是结合自然资源有偿使用、生态补偿政策等，科学核算地票生态价格，制定基于生态补偿功能的地票交易基准价格，激发地票需求动力。二是挖掘地票生产地的生态吸引力，发展生态产业，激发市场活力。将生态产品与各地独特的自然资源、历史文化资源等相结合，发展生态旅游、生态农业等生态产业，将生态产品的价值转化为可以直接市场交易的商品价值。处理好“生态保护区”与“生态受益区”的利益关系。一是提高生态保护区供给能力。当前地票的复垦来源主要包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等集体建设用地。考虑到生态修复需求，可将历史遗留废弃矿山、自然保护区核心区和缓冲区、长江及主要支流岸线等重要生态功能区内需要搬迁退让的建设用地作为复垦来源，以地票的复林复绿促进生态空间内建设用地的有序退出。二是提高生态保护区农户参与地票复垦的积极性。强调地票制度促进生态建设政策的长期性、有效性，强调复垦为耕地地票和复垦为林地地票的收益均质性。三是促进生态受益区交易积极性。探索生态空间用途管制制度，将森林覆盖率指标、碳排放权、林权等纳入指标交易范畴，通过政府管控与市场交易等方式促进生态型地票购买需求。四是探索开展长江上游、中游、下游地区跨流域生态地票交易，建立重要流域系统的生态保护区域与生态受益区之间的交易机制，拓宽地票交易地域范围。

作者：刘燕 杨庆媛 单位：重庆市规划和自然资源调查监测院