城中村改造中集体土地产权流转探究

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摘要：城中村，指的是“都市里的村庄”。在我国北京、上海、广州等发达城市，城中村现象显著存在。从现状来看，在城中村改造中集体土地产权流转工作开展期间，还存在一些较为明显的问题。因此，文章首先对城中村相关内容进行概述，随后以相关问题为着手点，进一步提出相关优化对策，旨在促进城中村改造中集体土地产权流转工作效益的全面提升。

关键词：城中村改造；集体土地产权流转；农村

城中村为农村村落基于城市化进程期间，在城市建成区范围内失去或者基本失去耕地，仍实施村民自治及农村集体所有制的村庄，以及大部分或所有耕地被征用，农民转为居民之后，仍在原村落居住而演变成的居民区。我国城中村的土地现状较为特殊，主要表现为两种状态：其一，土地所有权状态；其二，土地使用权状态。在我国各城市城中村改造中集体土地产权流转工作开展期间，存在一些较为明显的问题，如土地乱占、乱圈现象，以土地入股的方式开办各类实业等。显然，上述问题的存在，在未能有效解决的情况下，会使城中村改造中集体土地产权流转工作的质量及效益受到较大程度的影响。因此，文章针对城中村改造中集体土地产权流转工作进行研究具备显著的价值。

1城中村概述

城中村，是我国采用土地二元所有制结构的同时，长时间实施城乡二元体制的背景下出现的一种独特的城市现状。学术界对城中村的定义较多，但大多数的意思相同或相近，即“处于建成区内部，或边缘地带的村落，拥有城市基础设施，且具备一定的城市生活方式，但同时还维持原本的乡村景观面貌，居民在思想意识方面还停留在农村经济阶段的村落”[1]。与此同时，城中村存在被城市包围的特点，从用地来看，通常还存在少量的农用地。结合学术界对城中村的定义可以发现，在城市规划发展过程中，城中村属于缺失地带，但也被归纳为城市规划的一部分。在城市规划缺失的情况下，便会在集体土地上引发一系列的问题，如用地乱象、规划管理不够合理科学等。这些问题的存在，一方面使土地拥有者农民的切身利益受损，另一方面使城市的发展受阻。且在多方利益，包括政府、开发商以及农户的挟持下，引发交叉矛盾问题，不利于城中村土地资源的合理利用和开发，进而使城中村的发展受到严重的阻碍。此外，从目前来看，我国相关城市的城中村改造工作中，潜在的集体土地产权流程工作问题较多。因此，相关工作人员需对此引起充分的重视。

2城中村改造中集体土地产权流转工作存在的问题

城中村改造中集体土地产权流转工作的开展，与现代城市经济发展之间存在紧密的联系。但是在此项工作实际开展期间，还存在较多的问题有待解决，具体如下。

2.1用地乱象问题

一方面，城中村土地乱占、乱圈的现象显著存在；存在非法租赁土地的情况，在占用耕地的基础上，以出让、转让、出租的方式，服务于非农建设领域，建设用途随意更改，其存在较为明显的用地权属不够明确的状况，将进一步导致土地纠纷问题。另一方面，以土地入股的方式开办相关实业的现象比较多，比如利用集体土地抵押贷款、利用集体土地从事非法的房地产开发及经营工作等。

2.2宅基地隐形交易问题

从政府层面分析，因其对农村建房在监督指导方面的工作做得不够完善，存在农村建房自主性的特点，使农村村落的有序发展受阻[2]。严重情况下，受到利益的影响，部分农户或者集体通过利用宅基地，实行“以地生财”的隐形交易，这显然会对我国国有土地市场的稳定运行造成很大的影响，使现代化城镇规划及用地计划战略方针的落实受到阻挠，逃避国家税费，使国家财政部门在基础设施投入方面的回报率严重降低。

2.3规划管理问题

城中村改造中集体土地产权流转工作乱象问题较多，在规划管理工作未能有效落实的情况下，会使地方土地利用总体规划及城市规划工作的持续开展受阻，同时使土地用途管制工作的开展受到很大程度的影响，使国家对集体土地权属的管理受到严重影响，不利于我国土地资源开发利用效率的全面提升。

3城中村改造中集体土地产权流转工作优化对策

如前文所述，目前我国城中村改造中集体土地产权流程工作存在的问题较多，为了解决这些问题，有必要落实有效优化对策。总结起来，具体优化对策如下。

3.1做好城中村土地产权改革工作

为高效解决城中村存在的问题，需做好城中村土地产权改革方面的工作，具体如下。（1）重视“保权让利”改革工作的开展，使集体土地所有权维持不变，以国有土地有偿使用管理方法为依据，对集体土地使用权基于一定年限范围内，通过各种创新的形式进行流转，包括出让、出租、转让、转包、入股以及抵押等[3]。对于土地流转产生的效益，则将其大部分留给集体经济组织。以“两种产权，同一市场”为指导思想，使集体建设用地流转的效率得到有效提高。此外，从政府层面来看，在征地的基础上，使村民的土地使用权面积得到有效保证，由政府改变土地的用途，村民则从中获取部分增值利益，从而保证了政府、村民双方之间的基本权益。（2）重视农户承包权的强化，对土地所有权、承包权、经营权进行分离处理，建立农村合作经济部门，促进生态农业的发展。与此同时，需指导农户转变传统单一的土地经营权的思想，保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包权益，让农户成为城中村改造中集体土地产权流转的受益主体。

3.2合理处理各方主体之间的关系

在城中村改造中集体土地产权流转工作过程中，地方政府、村民以及开发商三方之间的关系密切。其中，政府代表的是公共利益，村民及开发商则代表着自身的利益。为了避免改造期间发生纠纷事件，需合理处理各方主体间的关系。一方面，基于改造期间，需对失地村民在经济上给予一定补偿，进而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面，政府需重视基本医疗保险制度及养老保险制度的构建及完善，为城中村居民提供政府福利及优惠。此外，由政府、村民、开发商三方共同参与，使产权、规划、地价以及拆迁补偿安置等问题得到有效解决，使各方的权益均能够得到充分有效的保障。

3.3完善拆迁补偿机制，优化改造后安置模式

（1）完善拆迁补偿机制。从现状来看，我国各地所执行的征地安置补偿标准普遍比较低，难以使农民享有土地增值产生的收益得到有效保证，这显然和市场经济体制发展理念相违背。基于市场经济体制大环境，需将土地权益体现在土地发展的权益上。征地补偿是失地农民与被拆迁人得到经济补偿最为直接的一种方式，但同时易引发征地纠纷、拆迁纠纷等问题。因此，需合理平衡、协调政府、开发商以及城中村村民三者之间的利益关系，以公平、公正的市场经济规则为依据，构建完善的征地拆迁补偿与利益分享机制。具体来说，需完善拆迁补偿机制，将公平、公正的市场经济规制作为参考依据，健全相关征地拆迁补偿及利益分享机制等，在确保利益均衡的前提下，使村民的利益最大化，使村民享有土地增值带来的收益[4]。（2）优化改造后安置模式。在城中村改造之后，传统的征地拆迁补偿安置模式，如一次性补偿模式或者征地吸引劳动力模式，均未能考虑到城中村农民的长远利益，同时和市场经济环境发展需求不相符，未能遵循公平与福利并存的基本原则。对此，需优化及改善改造后的村民安置工作，进一步优化改造后安置模式。在此项工作开展过程中，政府需尽自身的责任及义务，为村民安置提供合理、科学的指导及帮助，适当投入财政资金，使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并结合村民的性别、年龄、专业化程度等，给予就业培训、创业扶持方面的技术支持及资金支持，使村民都能享受到集体土地产权流转后的基本利益及服务[5-6]。除此之外，政府有必要强化土地流转工作改造后的土地权属管理工作，以此使国家的利益得到有效保障。

4结束语

综上所述，从现状来看，城中村改造中集体土地产权流转工作存在的相关问题较多，集中体现在用地乱象问题、宅基地隐形交易问题、规划管理等方面。为了做好城中村改造中集体土地产权流转方面的工作，需做好城中村土地产权改革工作，合理处理村民、开发商、政府部门三方间的关系，并完善拆迁补偿机制，优化改造后安置模式等，从而促进城中村改造中集体土地产权流转工作效益的提高，进一步为促进现代化城市可持续发展奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]程雪阳.合宪性视角下的成片开发征收及其标准认定[J].法学研究,2020,42(5):90-104.

[2]陈雪.发展公共租赁住房与城中村治理之契合及路径[J].河北学刊,2020,40(4):219-226.

[3]高峰.集体土地入市背景下的保障性住房建设:兼以石家庄市城中村改造为例[J].住宅与房地产,2019(34):17-18.

[4]田莉,陶然.、住房保障与城乡转型发展:集体土地建设租赁住房改革的机遇与挑战[J].城市规划,2019,43(9):53-60.

[5]黄婷婷.上海市“城中村”改造项目中的资金平衡问题及建议[J].上海房地,2021(2):34-36.

[6]高思勤,何忠万.浅析城中村改造现存问题及其发展方向[J].智能建筑与智慧城市,2020(5):27-28.

作者:郑勇 单位:广东恒邦土地房地产评估有限公司