城乡一体化视域下集体土地论文

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1集体土地所有权功能考察——兼评城乡一体化实现后集体土地所有权存在的必要性

1.1集体土地所有权功能考察

新中国成立以来，集体土地所有权在不同的历史时期承担着不同的制度功能，其存在的必要性毋庸置疑。但是这样的制度功能在城乡一体化目标视域下是否有存在必要，则需进一步考察。通过归纳，集体土地所有权曾存在以下几种制度功能：人员固定功能。建国之初，人们在城市与农村之间的流动是自由的。但是工农业产品的剪刀差驱使大量的农村劳动力涌入城市，造成了城市人口过度膨胀，基本生活资料供应不足，而农村又流失大量劳动力，农业生产荒废的困境。于是，何以固民于农村，成为当时亟需解决的问题。户籍制度能够将农民限制于农村，而由于农民对特定集体的身份归属性，集体土地所有权制度更能将农民束缚于特点的空间点。资源摄取功能。国家通过建构集体所有权而否定私人所有权，集体土地所有权是国家对农村进行资源摄取的权力通道。一方面，将资源摄取对象由个人转换为了集体，大幅度降低了谈判成本。另一方面，由于农村集体的领导层受政府任命，其对征收的执行力度不容置疑。并且，在集体土地所有权最终确立阶段，集体成员退出权丧失，集体成员只能依附于集体方能生存，又极大降低了单个农户的对抗性。事实上，集体化经济绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式。迄今，根据摄取的资源的不同，分别存在过对“农村产出”的摄取（1949—2006年）和对农村土地价值的摄取（1982年至今）a。社会保障功能。随着中国城镇化步伐加快，人多地少的矛盾日益尖锐，土地所蕴含的高额价值逐渐显现，土地价格飙升。在1998年《土地管理法》修订之前b，城镇非农居民有权利申请农村宅基地建房，也没有禁止城市居民到农村购房的法律规定。由于资本趋利性的存在，使得城市的资金逐渐向农村渗透，城乡之间的收入差异和信息差别有让农民利益受损的可能性。采取何种方式能够保障农民的利益不受损害，集体土地所有权的存在以及其身份属性，能够有效地将农民与非农民、本集体成员和非本集体成员区分，以此为依托，禁止城市居民和非本集体居民到本集体建房而居或买房而居c，有效地保障了农民的基本生存利益不受侵害d，集体土地所有权的社会保障功能逐渐被挖掘并确立起来。进入21世纪，经济危机频发，农民工在城市失业返乡的现象频繁发生，由于集体土地所有权有效的隔离了外来资本的入侵，使得返乡农民仍有房可居，有地可种。其社会保障功能凸显，有学者更是将以集体土地所有权为基本制度依托的农村认为是中国现代化的稳定器与蓄水池。

1.2未来和城乡一体化实现后集体土地所有权制度功能样态——基于集体土地所有权存续的必要性考察

资源摄取功能、社会保障功能至今仍具现实意义，但是否就能以此为理由将集体土地所有权改良作为制度改革的方向。对此，作者持否定意见。析言之，集体土地所有权制度功能存在现实必要性并不表示未来仍有必要，需要明确的是未来社会形态（城乡一体化目标视域下）集体土地所有权制度功能的必要性问题。人员固定功能早已因其所依存的社会背景消失而消亡；需要考量的即是资源摄取功能和社会保障功能。首先，就资源摄取功能而论，对农业产出的资源摄取早在2006年农业税取消时即已消灭。对集体土地价值剥夺的资源摄取功能在未来的一段时间里还会继续存续，但却必然是一个弱化的过程。在城乡一体化实现后，再以剥夺城市周边土地价值的收益去进行不发达地区经济的转移支付和基础设施建设已经不成其为正当理由，曾经的一个长时期的剥夺过程已经完成了上述目标，因此，集体土地的资源摄取功能亦无存在价值；其次，就社会保障功能而言，城乡一体化的应有之意是社会保障体系在全民范围内确立起来，也许那时会存在社会保障的地区差异，但却不应有社会保障的城乡差异。因此，集体土地所有权之于农村地区的社会保障功能已经属于不必要。

2集体土地所有权国有化改革合理性之证成

可得出如下结论，在曾经很长的一段时间里，集体土地所有权有得以依存的身份土壤（可能性），亦有存在的制度功能（必要性）。但是，在城乡一体化实现后，其存在的前提——农民身份将会消亡，其存在的必要性——制度功能丧失作用。集体土地所有权还能否存在，答案已经浮出水面，即集体土地所有权在城乡一体化目标视域下是不能存在的。有了这一结论，在实现城乡一体化过程中如何进行制度选择就有了方向性指引。事实上,学界对农村土地产权制度改革的讨论由来已久，在土地所有权上采何种道路众说纷纭，但均可以纳入私有化、国有化和在集体所有制的前提下改良3种基本观点。笔者认为，就保留集体所有权而对其进行改良的观点而论，由于“农民集体”在城乡一体化实现后将整体消亡，集体土地所有权必然成为空中楼阁瞬间崩塌，其不合理性不言自明。而且，继续保留土地所有权的二元结构，人为地造成土地权利的身份差别，并不符合城乡资源一体流通的应有之意，有碍完整成熟的土地市场形成。因此，对集体所有制进行改良，积极重塑集体所有权主体和权能以做“实”集体所有权的观点断不可取。剩下的两种选择：对集体土地进行私有化处理或者是国有化处理。笔者认为，私有化处理不符合中国的基本经济制度，同样也会出现新的土地二元结构，即部分土地归国有（原城市土地），部分土地私有（原农村土地），这必然导致新的制度混论，此种改革思路亦不可取。集体土地所有权进行国有化改革，是惟一可依赖的改革路径，具体理由如下。

2.1统一居民身份要求土地所有权一元化

城乡居民身份上的差别是国家土地所有权和集体土地所有权二元结构存在的前提，但这样一种二元结构的存在，在逻辑上却不能自洽。土地的国家所有从最终归属的角度属于全体国民所有，其中包括城市居民，亦包括农村居民，因此，国家土地所有权存在最终所有者身份的无差别性。但是，集体土地所有权从最终归属的角度属于本集体全体成员所有，即当然排斥城市居民成为权利主体，亦排斥其他集体成员成为权利主体，集体土地所有权存在最终所有者的身份专属性，这种身份专属性权利是不能永续性存在的。目前其之所以存在，是因为城乡尚未一体而需要予农民以倾斜的权利保障，但城乡一体后，统一居民身份的民众在社会保障层面已经没有城乡差别，因此，上述理由即不成立。而且，统一居民身份，不同的土地权利，将造成新一轮的权利身份差异，城乡一体化将沦为空谈，故而，统一的居民身份必然要求一元的土地所有权。透过上文的分析，可以发现，这种一元的土地所有权只能是国家土地所有权，而不能是集体土地所有权和私人土地所有权。

2.2集体土地所有权国有化改革的现实可能性

集体土地所有权的国家所有之路，具有现实可能性。首先，符合国家的社会主义性质和以公有制为主体的基本经济制度。公有制为主体的基本经济制度体现在两个方面，一是公有资产在社会总资产中占优势地位，一是国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。尽管集体土地所有权可以被认定为是公有资产，但是，将集体土地所有权进行国有化塑造，将进一步增强其公有资产属性，而更多地摒除掉其私有资产性质，符合公有资产在社会总资产中占优势地位这一要求；另一方面，将集体土地所有权进行国有化改革，亦有利于国有经济控制国民经济命脉，若采用土地私有化改革思路或者土地集体所有化改良思路，则有可能出现土地——这一最重要的资源，大规模地集中于私有经济当中，这无疑会有碍于国有经济控制国民经济命脉。其次，在统一的城乡居民身份这一预设前提下，不能存在以特定身份为基础的集体土地所有权，但是却可存在不以身份为要求的抽象的国家所有权。详言之，集体土地所有权国有化改革的结果，是形成一种抽象的国家所有权，与现在城市地区的土地国家所有权一样，它并不隶属于特定区域的全体城市居民所有，而是抽象地属于全体中国人民所有，这符合城乡一体化后城乡居民身份的无差别性。再次，城乡一体化的应有之意包括土地资源在全域范围内自由流通，抽象的国家所有权取代以身份为基础的集体土地所有权，将有力地消除土地资源自由流转的身份障碍，促进土地使用权的流转和流通。现有与集体土地所有权相关的土地使用权体系，其获得需要有集体身份，其流转亦受集体身份限制，以国家所有权取代集体所有权，则身份限制自然消解，相关的土地使用权，可以不受权利主体身份限制自由流转。可以发现，集体土地所有权的国有化改革是城乡一体化目标所蕴含的应有之意，具有必然性和不可逆性。应关注城乡一体化过程视域下如何进行制度构建，以按部就班地实现土地全国范围内的国有化。

3集体土地所有权国有化改革路径

改革的目标是在全国范围内建立一元的土地国家所有权，现有的城市土地权利体系是农村土地权利体系演进方向的蓝本，即形成土地的国家所有再辅以相应的用益物权制度。因此，制度演进路径就是塑造完整的农村土地用益物权体系，并逐渐弱化集体土地所有权的制度功能，为国家土地所有权概括取代集体土地所有权创造条件。首先，应逐步建立农村用益物权的权利表达机制，根据现行法律，土地征收法律关系主体是地方政府和集体经济组织。这样的主体安排完全漠视了征收法律关系中另一类利益主体，即农村土地用益物权人。这是造成当下因土地征收而屡屡引起社会冲突的根本原因。国家（政府）对土地价值的摄取应逐渐弱化，而土地增值收益应逐渐回归至农民手中。如何实现，这就需要建立农村用益物权权利表达机制。包括两个方面，一是在征收过程中农村土地物权人的参与权，包括知情权、异议权等；一是在征收补偿费用安排的最终决定权，这都将有效降低土地征收过程中的权力寻租现象和人成本，缓解农户、集体经济组织、政府三方尖锐的矛盾，并弱化农村土地用益物权对集体土地所有权的依赖。其次，破冰之旅是宅基地使用权制度改革。农村土地用益物权体系的去集体化是一个渐次过程，而宅基地使用权自由流转将是打破集体土地权利身份要求的突破口，现在时机已成熟。一方面，双向城镇化呼声日高，城镇居民有到农村居住创业的诉求。另一方面农村居民又有实现宅基地使用权财富功能的强烈愿望。并且，宅基地使用权自由流转的制度设计只需做一个技术化处理，即将宅基地使用权作空间权设置，宅基地使用权流转问题迎刃而解。流转问题一旦解决，将极大地增加农民财富，建设需求同样增加，新型城镇化将蓬勃发展。第三，核心问题是承包经营权流转机制建构。宅基地使用权空间权塑造这一技术改革路径可以实现居住利益保障和资源的物尽其用。土地承包经营权又如何进行制度构建既能实现其社会保障功能，同时又能最大限度实现物尽其用。最近关于农村问题的讲话给出了答案，即“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。在这样的思路下，就农村土地承包经营户而言，作为物权的承包权能够给他以足够的保障，一方面，它能够有效对抗集体土地所有权的侵入，另一方面，其剥离“经营权”加以流通，也更易在其不从事农业生产时实现土地收益，因为以“土地经营权”保障受让人的利益，将有更多的有意资本投资农业，必然形成更完善的议价机制，土地流转价格对农民更为有利。而农民进城后不愿耕作的土地，能够有效流转至生产专业户和家庭农场手中，提升农村生产效率，保障粮食生产。以上述制度建设为依托，形成完备的农村土地用益物权体系，并逐步建立全域性的社会保障体系，进而对集体土地所有权进行概括国有化，既符合国家社会主义性质，亦建立一元化的土地所有权。

4结论

集体土地所有权改革走向能够在未来的社会蓝图中寻找，通过对集体土地所有权存在的基础和功能作用进行梳理，集体土地所有权在城乡一体化目标视域下丧失了存在的可能性和必要性。集体土地所有权国有化改革有其历史必然性，夯实农村土地用益物权体系则是实现集体土地所有权国有化的必由之路。

作者：陶钟太朗 单位：四川大学法学院 福特汉姆大学法学院