集体土地发展权的权利属性分析

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一、集体土地发展权实质与内涵

1.1该权是一项可与土地所有权相分离的权利。

既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。

1.2该权是一项财产权。

这不仅体现在土地本身被开发利用能够满足基本物质生活保障目的，还体现在集体土地所有者能够在不丧失土地所有权的前提下，获得额外的土地收益。

1.3该权的行使具有增值性。

无论是集体土地所有者让渡该权利的行使资格，还是使用者取得该权利，都是以集体土地的二次开发、利用过程中能获得土地增值性收益为目的的。

二、域外权利属性规制模式：比较与借鉴公权模式

1942年英国提出，土地发展权其实就是国家享有对本国任何形式下土地用途转换、作用强度改变的支配控制权。为有效应对城市化过程中，土地区位差别引致土地增值利益差异，及所造成的不同土地权利所有者间的穷富不公现象，英国将土地发展权赋予代表公权力的国家，遂形成以英国为代表的集体土地发展权权利的公权属性。也就是说，在土地利用总体规划与用途管制的前提下，任何单位、个人对土地的开发与利用须先向国家购买土地发展权。但英国的公权模式使该国房地产市场处于停滞状态，后来英国保守党辅之以开发税的废止，房地产市场才有所恢复。尽管如此，英国土地发展权的公权属性定位也实现了权利设计的初衷、消除了其城市化进程中土地运行与配置的困境。私权模式。美国于上世纪60年代，创建了具有其本国特色的、以土地发展权转让和土地发展权征购为主要内容的土地发展权制度。前者通过受限开发区和可开发区的划分由政府在据土地用途配置资源的基础上引导土地增值利益的分配，后者在保证优质耕地有效配置与利用的前提下，由政府以市价标准回购形式征得土地发展权。既避免了优质土地资源滥用，又防止了强制力的土地征收所致土地补偿的不公平。私权兼公权模式。法国在1975年创设的以法定密度极限、土地干预区为主要内容的土地发展权制度。规定土地发展权的所有以确立的法定密度极限为界，未超过该界限部分归属土地所有人，超过部分由国家享有。另外赋予国家享有对生态弱化区、具有历史文化价值的产物聚集区等需要加大保护力度的土地，干预区辖域内土地发展权的优先购买权，以监管市场引导下的土地公共利益，实现土地资源合理配置。由此，确立了以法国为代表的公权兼私权二元论模式。

三、我国集体土地地发展权属性的路径选择：二元论抑或公权一元说

就我国集体土地现状而言，集体土地发展权在不违背公共利益与私人利益的前提下，理当由集体享有。笔者拟从公权兼私权二元论、公权与私权一元论模式两个方面进行深入分析：二元论模式。法国二元权利模式下土地资源的配置，既实现了土地资源的预防救济，又保障了最大范围内所有权人的土地权利实现。笔者认为：在这个模式下，集体土地发展权首先充分体现出其私权属性，而公权只是必要的用途管制与行政权干预，因此，法国公权与私权相结合的模式，土地发展权并不因为行使受限而影响其私权性质。但在我国，集体土地开发与利用却是由土地所有权人与国家共同支配控制，两种“公权”的交错，引发的是更深层次的矛盾，就这一层面而言，我国二元模式的局限性主要体现在以下两方面：

3.1权属性质的二重性模糊了集体土地发展权的本质。

以至于集体土地发展权益分配过程中，难以保证利益分配的主体资格。这并不是说笔者不支持国家参与集体土地发展权增值收益分配，而是不赞同国家以权利属性定位参与集体土地收益的直接分配。

3.2集体土地发展权的二重属性不利于我

国集体土地现实问题的解决。如土地征收补偿不到位、征收依据之“公共利益”过于模糊、农民土地权利受损缺乏救济等等。虽然这些问题产生的原因和制约因素很多，但关键之一就在于集体土地相关权利属性定位不准确。究其实质，集体土地发展权的双重属性会陷入公权力介入过多和私权救济匮乏的困境。

3.3一元论模式—公权属性

有人主张将集体土地发展权归于国家享有，这值得商榷。尽管因土地具有不可再生性与稀缺性等特点，公权力参与管理与配置具有强烈的必要性。但受利益的驱使，相应也会出现诸如假公共利益之名、借新农村建设之机进行较大规模的集体土地征收、征用现象。显然，将集体土地发展权定位于国家公权模式，是集体土地发展权权质的异化。其权属性定位与其价值取向上弊端明显。

3.3.1集体土地发展权由国家享有并支配

背离了集体土地价值实现由集体土地所有者享有的所有权保护理论，有失社会公平。尤其在市场导向下，集体土地发展权赋予国家享有，势必会忽视市场配置功能的发挥。

3.3.2集体土地发展权的公权属性

极易导致权力寻租灰色空间无形扩展，造成行政机关的腐败。

3.3.3集体土地发展权的公权属性，忽略了农民土地增值利益保护。

随着土地多元、动态模式的开发、利用，集体土地所体现出的增值利益就越来越明显。集体土地发展权公权属性，意味着基于集体土地动态化、多元化的利用方式所产生的增值利益由国家享有。农民的土地增值利益难以得到应有的保护。

四、应将集体土地发展权属性确立为私权

构建并确立集体土地发展权的私权属性，不仅有助于平衡政府、农民间的土地增值收益分配、调整不同区域间土地资源的有效配置，而且还可以促进城乡统筹中土地增值利益机会均等的实现。

4.1集体土地发展权作为私权

设立后，在不损害公共利益的条件下就能保证土地发展权所有人对土地在占有、使用、收益、处分权能的完全支配与实现。譬如：美国式土地发展权征购制度就极具优越性，政府和土地所有者在市价标准上的协商制度，解决了土地征用补偿不到位的制度障碍。这也可以解决我国土地补偿中引发的矛盾，甚至与十八届三中全会中所列的“以流转、转让、出租等市场化方式实现土地产权”的部署相契合。

4.2私权模式下的集体土地发展权更适应我国农村土地法制变革的长远需要。

当前我国实行的市场经济，不仅是为了促进城市化和工业进程，更涉及农村经济的建设和发展，即以市场为主导，通过集体土地的自由流转实现农民土地资本的利益增值，带动集体土地资源最大强度的利用，最终实现优化配置。这就有必要在现有土地相关权利基础上设立集体土地发展权，并将其确立为私权。从而解除该土地制度束缚、消解现有土地利用实践中一系列问题的困境。

4.3私权模式能够在可持续利用集体土地空

间范围内最大限度地农民土地权利保障。集体土地发展权私权模式实质是集体土地的所有权人或使用权人享有的增值利益分配资格。相应的，农民也就获得了相应的土地用途改变、集约度增强的权利。当然，此私权的有效实现，须在土地行政管理的适度部门监督、管理下完成。

作者：于海琴 单位：甘肃政法学院