农村集体土地流转入市调查思考

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一、农地入市的大背景与政策

中国的改革开放至今已有30余年，《党的十八大报告》更是明确指出“要千方百计增加农民收入，实现发展成果由人民共享，深化收入分配制度改革”。而土地要素作为重要的生产要素之一，其流转变动所创造的GDP与对中国制度的影响在当下无疑是关键的一环。因此，与“三农问题”、“土地财政”、“户籍改革”、“城乡统筹”等问题相交织的农村集体问题就显得尤为突出和紧迫。然而，中央虽对农村集体土地的大方向定下基调，但是全国上至部委，下至地方各级政府，对于农村集体土地如何入市，集体土地如何处理，土地上的建筑及用途如何对待，可谓大相径庭。基于对这些问题的困惑，本次调查小组选择浙江省临安市潜川镇作为具体的调查点，实地调查，欲探究农地改革中实际的问题，了解作为此项改革最广大利益的代表者——农民，对当地政策的实际感受。

二、以潜川镇为例的对村民实际反馈与数据统计

在连续四天的调查中，本小组共走访13个自然村，4个行政村，其中以牧亭村和青山殿村为主(人口相对集中，各自有代表性。比如牧亭村是中心村以农业为主，青山殿村则以工商个体和农家乐旅游经营为主)。小组一共发放问卷120份，有效问卷109份，有效率约为90.8%。从调查问卷的部分数据分析可以得出部分结论：

1.数据显示77%受访村民认为私人宅基地买卖的情况有但不普遍，65%受访村民认为农地不得流转是物质生活提高有影响，73%的村民对农地流转自由抱有期望。这表明虽然潜川镇地区的农村集体土地买卖(包括宅基地在内)现象不算普遍，该地区的村民也没有强烈的意愿要使农村土地入市，得以自由买卖、租赁等，但是仍然希望土地的流转能够更放宽，使得土地要素能够产生高于农耕的更大经济效益，不应该像现在这样将土地流转规划过死“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

2.数据显示只有22%的受访村民完全不清楚宅基地流转需要相关手续；在当前农地流转阻力选项上，54%的受访村民认为是行政管制不当，政府垄断土地，没有考虑农村群众呼声，余下的56%则认为国家在农地流转的立法和政策还不够完善，不能适应现今农村的发展。要知道，村民一般是不会去关注行政审批手续，但对于宅基地流转问题，竟然有56%的受访村民明确知道基本程序与限制。可见这些人平日因为这方面问题与政府打过交道，故而十分清楚。而大部分人对现行土地政策框定过死，阻碍农民利益表达不满。可见经济基础的发展已经对上层建筑产生冲击，原有的上下层建筑之间已经不能很好协调。上述的问题表面上是当下政策与农民利益的冲突，本质上却是农地流转入市在地方上的矛盾，以及当地政府对土地制度改革趋势的态度。不仅潜川镇有这样的矛盾，全国的农村集体土地都有类似的矛盾。那么，农地流转入市改革在现阶段又面临哪些问题与阻力呢？

三、农地流转入市现状的阻力与问题

(一)反对农地流转入市的主流观点

1.粮食安全角度：保护耕地资源，坚守18亿亩耕地红线。农地入市会对现有耕地造成大量侵占，使得粮食自给无法保障。

2.社会保障角度：重蹈历代土地兼并教训，农地入市后农民没有土地，失去经济来源后坐吃山空，最后成为所谓的无业游民，“流氓无产者”，对社会保障和稳定造成冲击。这也是政府部门最多的观点。

3.地方房地产财政角度：农地入市会对现有房地产市场造成冲击，影响房地产市场，对各级政府土地财政造成影响。

4.是否合法角度：农地流转入市违反现行法律，所谓的小产权房等毫无法律依据，应当拆除。这是浙江省的主要政策观点。

(二)本文的观点态度

1.对于第一种反对意见，周其仁曾指出“本专栏查证过的，1990年代后期到新世纪之交，一度流行的“十年减少耕地1亿亩”就是一例。就本小组在潜川镇的调查而言，大多数农民所占的地本身就不适宜耕种，即便种了农作物产量也很低。而且，就占用耕地来说，近年扩建的大多是城市，难道农村的用地量比城市还多？就保护耕地的目的来说，是为了保障粮食的生产。但现在的浙江，还有多少土地是成片种粮，作为商品粮出售的？就经济规律来说，越是发达的地区，第一产业的比重就越少。中国的农民工上亿，许多土地早已抛荒，但粮食供给仍能保持平衡，可见粮食保障的根本在于主要粮食产区，而不是零散在各地，不作为商品粮的农地。事实的结果是，只准城市卖地，不准农地入市，甚至不少城市通过各种手段将农村集体土地收购，再变成商品房出售，同样没有对耕地进行保障，甚至有过之而无不及。真正受到打击的反而是农村人民，既没有地，也没有得到应有的补偿。

2.对于第二种反对意见，实践是检验真理的唯一标准，以改革的实践看“集体林地可以这样改革，为什么集体农田不能这么做？在广大农村中，林农只是少数，大多数农民是农田的耕种者、生产经营者，在土地确权之后，他们不是同样会迸发出极大的积极性吗？”“城地城房入市多年，天下没有大乱，为什么农地农房入市，天就会塌下来呢？是的，我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行，等于做了一个对照实验。城市土地也是地，城市房屋也是房，过去也被禁绝于市场之外，不过等到城地城房双双入市，天下大乱了吗？”只把宅基地等农村集体土地框死，不得自由用于非农用途，不得买卖、租赁、抵押，难道农民的生活就有保障吗？

3.对于第三种反对意见，则是纯粹从利益角度来看待。如果农地入市对当下房地产造成冲击，使得政府的土地财政收入减少是不公平的。那么建国以来至今对农民的差别对待，经济上的工农业剪刀差，政治上的投票比例折算，城乡户籍人为分割又是哪一种公平？给农民土地，但却不准其获得收益，甚至征地的收益也只有一点点，根本享受不到改革带来的红利。一味依赖土地财政畸形发展经济的恶果现在渐显。土地财政持续多年自由其合理性，但牢牢站在土地财政的角度上维护地方利益，罔顾农村利益，社会的两极分化将会大大加剧。

四、矛盾根源：城乡两种土地制度对立与解决构想

国家的土地分为国有土地和集体土地两种。在国有土地上的的违建肯定是要拆除的，属于三改一拆的范畴。但是对于农村集体土地上的违建，应该可以分情况区别对待。因为农民是全社会最底层的劳动者，收入最低最辛苦的劳动者。在全国房价一直稳定，但却居高不下的情况下，农民难道只能靠种地过日子吗？难道只能靠政府征用集体土地，征地赔偿4万元一亩吗？政府却可以把4万一亩征用过来的集体土地变成国有土地，卖给有钱人200万300万一亩吗？这公平吗？政府可以廉价征用耕地，可以征用农民的房屋，但却可以高价卖出。农民情何以堪新生事物的出现并非没有征兆。事实上，早在80年代，四川就有所谓的“点杀”，就是开办农家乐，养一些家禽，客人点哪个杀哪个，也是将宅基地用于非农用途进行经营。无独有偶，同一时期的浙江也开始兴办农家乐。更进一步说，各个城市的城郊结合部，城中村等，有不少宅基地是拿来出租的，里面都住满了人，大城市更不必言。从市场关系看，从租赁到买卖只有一步之遥。能够租赁几个月就能租赁几年，几十年，商品房的使用权也不过70年，在这种情况下，这里的土地和流转入市有什么实质区别呢？所以说，农地的入市个别现象早已存在。对于包括宅基地在内的集体土地流转入市趋势，辛弃疾的“青山遮不住，毕竟东流去”会是最好的注解。君不见，各省市已经各有试点，大规模的农地入市只是时间问题，但究竟按什么样的规则，就需要在日后的实践中见分晓。

作者：陈晓晓 朱孟玺 钱美玲 沈凡君 单位：杭州师范大学