我国集体土地房屋征收政策分析

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2011年1月21日国务院颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），该条例在征收前提条件、组织实施程序、补偿安置方式和纠纷救济途径等方面相对于原来的《城市房屋拆迁管理条例》,作了比较大的修改。《征收条例》的颁布实施是近年来我国在房屋征收领域不断研究取得的成果，它将国有土地上房屋征收的相关制度确定下来。与之相较，集体土地上房屋征收与补偿的研究虽然一直在进行中，但是至今还没有能够出台一部独立的规范去予以确认，相关的立法一直处于空白的状态。2012年总理在国务院政府工作报告中指出“制定出台农村集体土地征收补偿条例”是2012年的主要任务之一；2013年，修改《土地管理法》被全国人大常委会纳入未来5年的立法规划；党的十八大报告中也提出要“改革征地制度”。但是从近期媒体反馈的信息来看，《农民集体所有土地征收补偿安置条例》和新修改的《土地管理法》短期内还不会出台。本文将对我国的一些城市的集体土地上房屋征收的政策进行一些初步的分析与探讨，为我国集体土地上房屋征收的立法研究贡献绵薄之力。本文所研究的集体土地上房屋征收立法的城市包括以下几类：第一类是各直辖市和省会城市；第二类是根据2014年11月20日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中的划分标准所确定的超大城市和特大城市；第三类是副省级城市。这三类型城市存在部分重叠，经过统计一共39个城市，其中香港和深圳因为土地性质的原因不在研究范围内，天津、南昌、海口、东莞、拉萨、乌鲁木齐没有查询到征收集体土地上房屋的有关政策，所以本文所研究的城市共31个。

一、我国集体土地上房屋征收政策现状分析

（一）政策的名称

《物权法》和《征收条例》颁布以来很多学者对于“征收”、“拆迁”和“征用”的区别做了不少研究，目前一般认为为了公共利益的需要而实施的用“征收”；非公共利益需要而实施的用“拆迁”；而“征用”只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权的性质。本文所研究的31个城市中，有14个城市政策文件名称中用的是“征收”，9个城用的是“拆迁”，2个城市用的是“征用”，4个城市以城中村或棚户区改造的形式，还有2个城市将集体房屋征收纳入征地补偿政策。2011年以后出台政策文件的11个城市中除了沈阳市外，其他城市在名称中都是用的“征收”，但是在这些文件中明确提到要以公共利益为征收前提的，少之又少，只有杭州市和大连市对此作出规定。

（二）政策的适用范围

31个城市集体土地上房屋征收政策适用范围主要有三种类型：第一类是由市人大、市政府颁布的地方性法规、规章和规范性文件，在全市范围内适用，有22个城市是这种类型，如北京市、上海市、南京市、广州市；第二类是由市辖区政府颁布的规范性文件，在全区范围内适用，有6个城市是这种类型，如重庆市、哈尔滨市、大连市、兰州市；第三类是由市政府颁布的规范性文件，适用于某一工程项目，石家庄市、沈阳市和西宁市是这种类型。

（三）政策的效力层级

本文所分析的31个城市的集体土地上房屋征收政策中，地方性法规有3个（杭州市、宁波市和长沙市），政府规章有5个（北京市、呼和浩特市、青岛市、武汉市和成都市），其他均为规范性文件，文件的效力层级普遍较低。

（四）住宅房屋补偿

通过对31个城市的集体土地上房屋征收政策的分析，目前集体土地上住宅房屋征收主要有三种补偿方式：

1.重新安排宅基地在各地的政策中基本都有此类补偿方式，但名称略有不同，如“统拆统建”、“迁建安置”、“回建宅基地”、“划地迁建”等等，建设方式上也有所不同，有的是农民自建，有的是统一建设。但是城市规划区内基本不具备重新安排宅基地的条件，此类补偿方式多出现在城市规划区外和中小城市。

2.货币补偿货币补偿方式也是各城市主要的补偿方式之一，补偿金额的确定主要有以下几种形式：一是由补偿金额由评估机构确定，如哈尔滨市；二是由补偿金额由固定面积确定，如成都市；三是由补偿金额由固定算法确定，如上海市、广州市；四是由补偿金额由商品房价格确定如合肥市、青岛市。

3.实物补偿《征收条例》第二十一条规定：被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。同样目前在集体土地上房屋征收中很多城市都使用产权调换的补偿方式（31个城市中有18个城市），货币补偿金额和实际安置的房屋进行差价结算。还有一些城市采取了一些其他办法，如南京市采取的货币补偿金额与安置房价格挂钩计算的方式，如银川等城市采取的人均固定面积安置的方式。

（五）非住宅房屋补偿

各城市集体土地上非住宅房屋征收的补偿方式包括货币补偿和迁建安置两类。1．货币补偿从各城市的文件中来看，大部分城市的非住宅房屋征收的货币补偿主要包括房屋重置价、土地使用权价值、停产停业损失、设备、货品搬运费用等，补偿的金额是由是专业机构评估确定，（如上海、广州、大连等）。但是也有一些例外的情况，如杭州市非住宅房屋征收按照被拆除房屋重置价格结合成新的三倍对被补偿人予以补偿，南宁市对非住宅的土地级别和房屋用途进行分类，用指导价格进行补偿。2．迁建安置31个城市中只有石家庄市和宁波市两个城市的文件中提到可以实行迁建安置，但是均无详细规定。

（六）房屋征收许可

设立房屋征收许可制度能够加强对被征收人的权益保护，从各城市征收集体土地房屋是否设立相应的许可主要有两种不同的做法。有很少部分城市政策明确设立房屋实施征收的法律许可，有的城市规定征收集体土地房屋要由政府下达征收决定，如：合肥市、大连市；有的城市规定要用地单位申领房屋拆迁许可证，如北京市、呼和浩特市；有的城市采取变通的做法，如厦门市叫“征收公告”，南京叫“补偿方案实施通知书”。其他大部分城市的政策无论是《行政许可法》之前或者之后出台的，均未设置集体土地上房屋征收许可。

（七）未登记房屋面积

此前，农村房屋登记由于缺乏相关的法律、法规及规章规定，全国各地的农村房屋权属登记工作差异较大，大部分地区尚未开展农村房屋权属登记工作。这就造成集体土地上房屋征收时，未登记房屋面积难以认定，各城市根据自身情况也都制定了相应的规定，主要有以下几种类型：一是确由被征收人长期居住，可以适当补充，具体标准由相关部门或者各区县、各项目自行制定；如北京市、武汉市；二是根据建筑容积率来确定，如呼和浩特市；三是由村民代表大会表决，如大连市；四是根据具体的时间节点确定，如福州市、银川市；五是根据房屋的面积或楼层确定，如太原市（二层及二层以下建筑为合法建筑，三层以上为违法建筑）、昆明市（建筑面积不超过300m2，建盖楼层不超过四层）。

（八）争议解决方式

目前31个城市集体土地上房屋征收主要有三种争议解决方式：一是征收人与被征收人达不成协议的，先由行政机关进行调解，调解不成的，由行政机关作出补偿决定，大连市、合肥市、杭州市采取这种方式；二是征收人与被征收人达不成协议的，经当事人申请，由裁决机关进行裁决。裁决前，双方均有调整意向的，裁决机关组织调解。经调解达成协议的，终结裁决；调解不成的，裁决机关作出裁决，有8个城市采取这种方式，如北京市、宁波市等；三是被征收人拒不交出土地的，由行政机关责令被征收人限期交出土地。行政机关作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书，有8个城市采取这种方式，如上海市、广州市、南宁市等。当事人对补偿决定、裁决决定或者责令交出土地决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内仍不搬迁的，依法申请人民法院强制执行。

二、我国集体土地上房屋征收政策存在的问题

（一）立法不完善、相关配套法律法规缺失

目前我国有关集体土地上房屋征收的法规，主要分散在《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中，都是很原则的表述,过于笼统。部分城市根据自身的情况，制定了一些征收补偿安置的文件；还有些城市至今都没有统一的文件，有的城市甚至于一个项目一个办法，一个标准。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律，但是对于集体土地上房屋征收目前在国家层面还没一套完整、系统的的法律，各级地方人大颁发的条例和政府部门颁发的规章是目前适用的主要依据，很多地方只是对征收补偿作一些简单的规定,具体的监管问题、信息公开问题、法律救济问题等都还是空白阶段,相应的配套法规严重缺失。

（二）没有将公共利益作为征收前提

《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是目前从31个城市的文件来看，明确公共利益作为征收前提的只有杭州市和大连市。在实际的操作中,很多征收都是基于商业利益目的而进行的,真正以公共利益的名义进行征收的行为很少。

（三）房屋征收许可存在缺失和不规范的现象

目前大部分的城市都没有设立集体土地上房屋征收的许可制度，只有少部分城市设立，但也存在以下问题：一是无论是征收决定还是拆迁许可都是实质上对房屋的征收，因此应当以公共利益需要为前提，但以上各地除了大连市的政策提到“公共利益”外，其他城市均无此规定。二是与《行政许可法》存在冲突，行政许可法规定省、自治区、直辖市人民政府规章只能设定不超过一年的临时行政许可，北京市这样的规定就存在效力的问题，而其他城市的做法明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。三是许可实施的主体级别较低，如北京市是区、县房管局，呼和浩特市是市拆迁办，大连市、合肥市、厦门市是区政府。

（四）补偿标准存在不统一的现象

目前集体土地上房屋征收具体补偿的标准都是由各地方政府制定的。各地根据自身的经济发展情况制定补偿标准，各地区之间必然存在着差距，事实上存在相对过高和相对过低的情况。有的项目存在先签协议与后签协议补偿标准不一致的情况。有的地方甚至于出现时间上和空间上相邻的两个项目，补偿标准差异过大的情况。征收致贫或者是一夜暴富的情况经常可以在媒体上见到。

（五）补偿方式不够多样化

重新安排宅基地、货币补偿和实物补偿是我国城市目前集体土地上房屋征收的三种补偿安置方式，这三种方式的一个共同点就是一次性补偿完成。在被征收人缺少了土地这种重要生产资源同时缺乏一定的劳动技能的情况下，十分不利于被征收人今后的生活保障。

（六）未登记房屋面积认定混乱

文中已介绍了集体土地上房屋征收中部分城市未登记房屋认定的几种类型，这些类型之间存在较大的差异性，很多方法实际的可操作性不强，没有明确认定的主体。另外还有很多城市在政策中未提及有关未登记房屋的认定。目前在未登记房屋认定实际的操作中主要存在认定的标准和认定主体的混乱的问题，住建、国土、规划、城管、街道等部门往往都有参与未登记房屋面积的认定，各方的标准和结论往往也不尽相同。

（七）争议解决方式不统一

文中提到目前集体土地上房屋征收的争议解决方式主要有补偿决定、行政裁决和责令交地三种方式。补偿决定来源于《征收条例》，行政裁决则来源于《城市房屋拆迁管理条例》，这两种方式都是移植于国有土地房屋征收，但运用在集体土地上房屋征收中时就缺乏上位法依据。《土地管理法》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。目前有8个城市根据该条规定，将责令交地作为集体土地上房屋征收的争议解决的方式。

三、集体土地上房屋征收立法的建议

（一）加快集体土地上房屋征收立法

步伐《农村集体土地征收补偿条例》的起草和《土地管理法》的修订目前正在进行之中，预计短期内暂时不会出台。现阶段要加快这两部法律的起草和修订进程，尽早建立全国统一的集体土地上房屋征收制度，规范集体土地上房屋征收的行为，克服地方立法的恣意，使各地集体土地上房屋征收的乱象得以遏制。

（二）明确以公共利益为征收前提

根据《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律法规的规定，集体土地征收要以公共利益为前提，但在各地的集体土地上房屋征收政策中，除杭州市和大连市外都没有明确要将公共利益作为征收前提，在实际在操作中很多征收都是基于商业利益的目的，所以在这次集体土地上房屋征收立法中要明确以公共利益为征收前提。另外对公共利益的界定范围也要加以明确，关于公共利益的具体范围，可参照《征收条例》已有的立法经验。《征收条例》第八条第一款至第六款规定了六种公共利益的情形，前五种情形为公共利益的具体范围，是列举式规定，第六种情形则为对公共利益的兜底性、概括性规定。

（三）设立房屋征收许可制度

《城市房屋拆迁管理条例》规定房屋拆迁要申领拆迁许可证，《征收条例》以征收决定取代了拆迁许可证。多年来由于集体土地上房屋征收在国家层面一直没有统一的政策，各地制定的政策中设立许可的非常少，这里固然有与《行政许可法》冲突的原因，但是不设立许可制度无法保障房屋产权人的权益，所以在这次集体土地上房屋征收立法中要设立房屋征收的许可制度。

（四）明确房屋征收补偿标准

目前各地的补偿标准主要是通过各地政府制定，有的采取政府指导价的方式，但是随着社会经济的发展，我国城市的地价和房价都在不断攀升，政府指导价如果不能及时调整，集体土地上房屋征收的补偿款很难重建或购置到同等质量与同等生活条件的房屋；还有一些城市并没有明确统一的标准，有的甚至于一个项目一个标准，这就容易造成补偿标准在时间上和空间上的不一致。集体土地上房屋征收补偿标准可以引入国有土地房屋征收补偿的市场化评估的方法，将补偿标准市场化，在估算被征收房屋的价值时,请专业的评估机构对房屋的成本和成新进行估算，

（五）扩大房屋征收补偿方式

目前我国城市集体土地上房屋征收补偿方式有重新安排宅基地、货币补偿和实物补偿三种，但是绝大部分的征收都是进行货币补偿或者实物补偿，这样的补偿方式过于单一,存在很多问题。集体土地上的房屋被征收人基本都为农民，和土地之间有着深厚的感情，土地是他们的生活之源、生活之本，一旦失去土地，对他们的生产和生活都会产生很大的影响。很多农民户口也将由农村户口转为城市户口，但是很多人不能适应快节奏的城市生活方式，又没有一技之长，不能在城市中找到合适的工作，逐渐在生活中迷失自我，如果征收房屋的同时对被征收人进行再就业培训，颁发社会认可的技能证书，也不失为一种可行的补偿方式。另外还有一些学者根据自己的研究，提出的一些补偿方式，如商铺安置，在保障被征收居住条件后，将被征收土地上的商铺折抵补偿款给被征收人；又如股份安置，在保障被征收居住条件后，将被征收人的补偿款换算成股份，投入到被征收土地上的重点项目中，这样这些补偿款就成为了活动资产，定期可以获得相应的受益,对被征收人也是一种保障。以上这几种方式可以既保障了农民的居住条件，也又解决了他们的生存问题。

（五）加快集体土地房屋登记工作

文中已介绍了我国集体土地上房屋征收中未登记房屋面积存在认定混乱的现象，要解决这个问题归根结底就是完善集体土地房屋的登记。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，针对这个观念，政府要加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围，既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。要明确专门的组织机构来负责此项工作，明确阶段性任务和时间点，要以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开。

（六）统一争议解决的方式

房屋征收是官民利益博弈最典型、最常见也是最激烈的领域，近些年来媒体所报道得由于房屋征收所引发的争议可以说是层出不穷，由于被征收人对征收补偿政策的不满，加之其本身与征收人利益的相对立，导致双方之间的矛盾较深，往往被征收人对房屋征收有很大的抵触和不满情绪，所以房屋征收争议解决就显得十分必要。目前集体土地上房屋征收中的补偿决定和行政裁决都是效仿的国有土地房屋征收，缺乏上位法依据，责令交地则是来源于《土地管理法》。

作者：唐苏生