我国集体土地征收补偿制度的重构

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【摘要】我国目前行使的土地征收补偿制度如果无法保障农民的利益，失去土地的农村就很难维持现有的生活，长远来看，生活缺乏保障，如何解决该问题，成为本文研究的重点。

【关键词】土地征收 补偿制度 公正补偿

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：

[1]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京:人民出版社l2009.

[2]王崇敏，谢海燕.我国土地征收补偿制度的现状、存在的问题及其完善对策[J].行政与法,2010(5):104-108.

作者：张鹏 单位：山东省东营市广饶县国土资源局