集体土地增值收益分配研究

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摘要:十八届三中全会强调要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。本文从集体土地增值收益相关概念、产生来源、构成、理论界存在的三大观点以及所存在的问题等角度总结了相关理论研究成果，并对土地增值收益分配存在的问题及解决对策等方面进行了总结。

关键词:集体土地增值收益;土地产权;研究

综述

随着城市化进程的不断发展，“三农”问题日益得到关注，而农民的收入问题也成了重中之重，农村土地增值收益的分配则与之密切相关。针对农民在土地增值收益分配中获利较少的问题，党的十八大提出要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2014年的“中央1号文件”中也再次提出了要尽快修订相关法律，以保障农民公平地享有土地增值收益。此问题一度成为理论界的热点问题，也成为目前理论和实践亟需研究和解决的问题。在此背景下，有必要对相关研究成果进行综合分析。

一、集体土地概念界定

土地增值收益是指农地非农化建设开发后产生的增值，苑韶峰等人则将其定义为“在农地转用过程中，土地经过开发利用后(非农用地)的价值与原农用地的价值差”。叶培认为，农村土地增值收益的定义应是农村土地劳动价值量（已包括各种对于土地的投资所带来的增值）的增加以及供求变化引起价格增加这两部分增值给利益相关方所带来的收益。由于我国的产权制度，土地用途的转换常伴随着土地所有权的变更，从而在土地出让价格与土地征收价格之间形成了巨大差异，即土地增值收益。土地所有权的变更也引起了各不同利益主体之间的矛盾与分配不公问题的出现。

二、集体土地增值收益产生来源

土地增值可分为因提高土地生产力而产生的直接投资增值、除土地使用者或经营者以外的投资者投资使得临近土地价值提升产生正外部性的间接投资增值、土地供求关系影响的市场供求性增值、土地用途改变或土地利用率提高而引起的土地用途转变增值。邓宏乾认为，将土地增值按价值构成可分为两方面，一是土地物质价值增值，另一个是土地资本价值增值。诸多学者也将土地增值按形成原因分为人工增值和自然增值两类。自然增值即土地用途的改变、供求关系变化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地所有者或使用者对土地进行投资产生的土地增值。农村土地的增值收益主要包括两方面：一为农村土地的外部转用增值收益，即通过国家政府征地，土地所有权发生变更；二则为农村土地的内部增值收益，即不通过政府的征收征用，土地所有权未发生改变，而通过投资及供求变化所引起的土地增值。其中包括农村土地流转增值收益和农村土地非流转增值收益。朱艳丽认为，土地增值收益不仅具有静态性收益，也包含动态性收益。还有学者认为，土地增值收益形成机制来源于制度租的形成、农村土地地租的增加，土地、资本、技术和劳动要素的投入以及商品的供求关系也会影响价格的变动。纵观上述观点，土地增值收益无论从产生来源、构成等在理论界均持有不同观点。有学者认为，不同来源的土地增值也应按不同比例归属不同阶层所有。

三、集体土地增值收益分配理论观点

目前，对于土地增值收益的分配有三种说法：“涨价归公”论、“涨价归私”论和“公私兼顾”论。“涨价归公”论主张，国家应该占有土地增值收益的绝大部分。程雪阳认为，土地增值收益应在符合比例原则的前提下“归公”,强调市场价格补偿和合理征税，以及政府规划管制并将发展权市场化的土地增值收益分配模式。曹裕也赞同“涨价归公”论，认为农地发展权应归国家政府所有，因为政府才是最终的决定者，拥有“终极决定权”，且发展权归于政府将能更多地从全社会的角度而不是局部的经济利益出发，从而得到更加全面的发展。支持“涨价归公”论的学者多从土地发展权的角度切入，不考虑开发商等投资带来的土地增值收益，认为国家政府理应收回相应成本，主要是维护国家的利益，但在一定程度上忽视了权利本身，忽视了失地农民的切实利益。“涨价归私”论主要是在农地转非农角度，从保护土地产权出发，认为在拥有完整土地产权的基础上土地增值应该归原所有者所有。周天勇则是“涨价归私”论的代表人物之一，原因在于，其一是土地集体所有权的虚置；其二则是集体土地被征用为国有土地的交易在法律上是不平等的；其三是政府对土地的管制过度和管制失效现象并存；其四是土地使用年期较短和使用权终止财产归属具有一定风险和不确定性。周天勇主张农地转为城市建设用地后，土地增值应当归农民集体和农民个人所有，而政府可以通过税收来调节过高的所得部分。这种理论的出现主要是由于农村集体土地所有权和农民的权益没有得到切实的保障和有效维护，从而希望以此来提高农民的收入，维护失地农民的利益。“公私兼顾”论也可称为“按贡献分配”论，其观点主要认为，土地增值收益的分配无论归属农民个人还是归属国家都是不够完善的，“涨价归私”过于强调农民的利益而忽视了社会整体的发展，而“涨价归公”使失地农民受到了不公平待遇。如周诚认为，无论是“涨价归公”还是“涨价归私”都是极端的，都各自具有相对的片面性，容易出现分配不公的现象，所以更加倡导“公私兼顾”论。当土地开发权不能平等实现时，则由获得开发权的土地所有者或国家予以补偿。纵观诸多学者对土地增值收益分配的不同观点，“公私兼顾”论确实成为了归公论与归私论相调和的产物，而土地产权及地租的分配对土地增值收益的分配具有很大影响，因此地租的分配应该兼顾到土地所有者、土地使用者以及土地经营者三方面的利益，应使得土地产权的所有者得到公平的土地增值收益。

四、集体土地增值收益分配中存在的问题及建议

叶培指出，农民权益被侵犯以及政府的过多干预都是目前我国在土地增值收益分配中存在的问题。朱一忠等人认为，我国在土地增值收益分配中存在的主要问题是由于土地产权制度的不合理引起的征地土地补偿标准低、政府收益份额高，从而使得农民、开发商和政府三者在土地增值收益的分配中形成了不平等地位。目前分配不公、产权制度不合理、农民权益被侵犯等问题成为了土地增值收益分配中的主要问题，很多学者也针对此类问题做了相关研究并提出了相关建议。诸培新等人通过对江苏省进行抽样调查，对农村土地增值收益分配进行分析。分析结果表明，征地补偿费用比例较低，而国家占有的土地征收税费比例较高，农民只能享受一次性土地增值收益补偿而无法获得非农化使用后带来的利益。为改善上述情况，提出创新观点：第一，缩减农地征收的范围，运用多种形式的补偿使农民获得更加公平和稳定的补偿收益；第二，提高土地出让收益用于实现农村就业创业的比例，使农民能够长期分享土地增值收益；第三，加快建设城乡一体的社会保障体系，使所有农民都能享受土地增值收益。苑韶峰等人以浙江慈溪市为例，通过构建物元模型，分析土地收益分配情况。结果表明土地收益政府获益最大，其次是用地单位，而失地农民的权益受损最大，理论与现实补偿差距甚大。林瑞瑞等人的调研结果表明，所获土地增值收益的三大利益主体中开发商获利最多，其次是政府，而（集体）农民获益最少；但区域差异较为明显。因此主张应在征地过程中将“公共利益”与“商业目的”严格界定，发挥政府职能，应尽快完善土地收益分配的税收机制，利用税收手段缩小开发商过高的利益所得。谭术魁等人利用实物期权理论构建了土地二次开发中政府分享土地增值收益的测算模型，研究发现政府在土地二次开发中总体获益较大，“历史房产价值的大小和波动程度，以及未来土地开发动态风险对于政府分享土地增值预期收益有较大影响”。朱艳丽研究了农民土地非农化过程中农民权益的损失程度，并对土地增值收益分配制度提出了相关建议：一是完善土地产权制度，明确各级政府的职权，从法律角度加以规范；二是应建立土地流转一级市场机制，并根据不同的土地增值收益的分配比例建立一个公平均衡的制度体系。

五、结论

农村集体土地增值收益的分配问题是我国现阶段在土地管理中的重点问题，如何合理分配，使各利益主体享有应得的利益成为了难点。通过界定相关概念，理清三大观点思路并总结研究分析出存在的问题，将对我国完善土地产权制度和土地增值收益分配问题提供有效借鉴。已有的很多创新研究方法也可很好地被应用到实践中，为解决此问题提供新的途径，例如物元模型、实物期权模型等。目前土地增值收益分配存在不合理现象，很多地方农民土地权利未得到有效保障。通过明确农村土地产权，完善土地征收制度和土地流转制度等将成为解决我国农村集体土地增值收益分配的途径。

参考文献

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作者：崔亚凝 单位：北京联合大学应用文理学院