安徽省农村集体土地确权制度改革的经验

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[摘要]农村集体土地确权登记制度改革被理论界称为继家庭联产承包责任制以来的第二次中国农村改革，确权登记制度改革的核心是农村集体土地经营、承包、所有三种权力分置改革。本文试图通过对全国农村集体土地确权登记试点的安徽进行调查，总结其改革的主要做法与经验，旨在为我国全面推行农村集体土地确权登记制度改革提供有价值的参考。

[关键词]安徽省；集体土地制度；确权；改革机制

一、我国农村集体土地确权登记制度改革的理论与实践探索

农村集体土地制度改革的实践证明,以单个家庭承包经营权为主要特征的,在增加粮食产量、促进农业增产的同时，也存在农业产业经营的规模偏小、耕地的碎片化等现象。中央、省和市相继出台一系列鼓励农村集体土地流转的条例和政策，但仍存在有部分农场主思想认识模糊、改革缺乏内生动力等现实难题。如何从制度层面设计农村集体土地产权流转已成为农村综合改革的焦点之一。钱忠好（2012）认为：赋予农民长期稳定的农村集体土地产权，能够稳定农户的社会保障权益。宋辉、钟涨宝（2013）认为：乡村土地产权制度的管制与土地经营权的不稳定性会影响土地流转的规模。田传浩、贾生华（2014）提出：家庭联产承包经营权的稳定性与国家政策持续性成正比。Feng(2015)认为：农村集体土地所有权的不安全性影响农民承包经营权进入土地租赁市场的积极性。叶剑平等（2016）提出：我国现行农村集体土地产权制度与国有土地产权制度的双层体制是阻碍农村集体土地市场化形成的关键要素。2014年中央一号文件提出：“加快农村集体土地产权制度改革，探索农村集体土地经营、承包、所有三种权力的分置改革”。2015年中央一号文件强调：“农村集体土地产权制度改革的重点要确地到农户，探索确权、确股、不确地的农村集体土地产权制度改革”。2016年中央一号文件提出：“进一步完善农村集体土地所有、经营、承包三种权力的分置改革办法，依法有序推进农村集体土地经营权规范流转”。综上所述，理论界对“四荒地”产权归属、农村集体土地确权纠纷化解机制等问题的立法与改革决策的研究不多。虽然山东、安徽等12省区农村集体土地承包经营权确权登记试点改革取得可喜成绩，绝大部分农民的是支持和认可的，但此次农村集体土地确权对“四荒地”产权归属没有列入农村集体土地确权登记范围。本文试图通过对安徽省农村集体土地确权改革试点的主要做法与经验进行总结,旨在为我国全面推行农村集体土地产权制度改革提供启示。

二、安徽省农村集体土地产权制度改革试点

主要的经验与做法2014年，安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅等省直部门联合出台了《安徽省农村土地承包经营权确权登记试点工作的操作方案(试行)》，从登记范围、工作内容、技术标准和操作流程等方面进行详细规定。截至2016年12月31日，安徽省三批农村土地确权试点工作基本结束，其主要经验与做法有:

（一）强化“责任”，突出“三抓”

1.抓制度设计，注重政策衔接。为确保农村集体土地确权登记工作落实到位，安徽省先后出台了皖办发〔2014〕6号等11个文件，内容涉及安徽省农村集体土地确权登记制度的总体目标、工作要求、具体举措等16个的方面要求。安徽省16个地市相继根据各地实际，在多方征求意见基础上，制定了详细的试点方案，为安徽省农村集体土地确权登记试点工作的顺利开展奠定了良好的基础。2.抓部门协调，形成合力促落实。安徽省农委、安徽省政府法制办等12家相关部门在筹措资金、丈量土地、咨询服务、建立档案等方面积极配合，深入研究农村集体土地确权颁证涉及的相关重大政策和试点中遇到的问题，指导各市县（区）开展工作。3.抓工作督查，规范操作。农村集体土地确权颁证各试点县结合实际，对试点范围、目标、内容、保障措施等进行细化分解，并实行挂图作战，按照时间节点要求，倒排工期，确保每周有进展、月月有进步，使安徽省农村集体土地确权试点工作有序开展。

（二）强化顶层设计，狠抓“三个环节”

1.理顺操作流程，确保农村集体土地确权颁证规范操作不走样。农村集体土地涉及丘陵、平原、圩区等不同类型，同时涉及相连行政村、土地平整等四界权属划分，必须明确如何确保中央、省、市、县、乡镇、村六级政策不走样，规范流程到位。2.制定操作标准，统一技术要求。土地是农民安身立命之基，如果操作不规范，必然产生纠纷。为此，安徽省就平整耕地的四界、相连行政村、自然村耕地权属及其区位鉴定等方面,制定详细的操作标准，为确权工作提供了重要的技术支撑。3.结合安徽省南北差异，完善操作方法。为确保16个地市农村集体土地确权登记工作顺利开展，安徽省农委先后召开11次研讨会，就人工丈量与航拍、土地承包证书遗失、出嫁女等现实难题，研究制定了统一政策宣传册。

（三）加强实践指导，注重“三个层面”

1.政策解答层面，统一政策口径。农村集体土地确权涉及国土、农委、档案、乡镇、村及其村民小组和农户。在确权过程中难免就集体土地四界、权属、经营权转包等方面产生纠纷，为统一口径,安徽省农委在充分调查基础上,针对各地情况研究具体解决纠纷的方案，制定统一的宣传册，让基层干部群众按照政策进行解读和执行。2.政策落实层面，做到三结合。一是坚持政策制定与实际情况结合。二是坚持政策宣传与农户认知相结合。三是坚持分类指导与群众参与相结合。3.政策宣传层面,分层次分类多维度施策。省、市采取以会代训等有效形式,开展确权颁证政策业务培训。县、乡两级采取《致广大农民一封信》、村民代表会议等多种形式开展各类培训,通过横幅、电子显示屏、标语、公开栏等渠道开展法规和政策宣传，统一政策解答口径，及时解答政策、技术咨询，消除群众顾虑，为确权工作顺利开展创造的良好氛围。

（四）强化矛盾调处，抓好“三个调处”

1.农民协商,自行解决。针对历史遗留问题，本着尊重历史、尊重事实的原则，以农民自行协商为主，村委会调解相结合的方法解决。2.组织协商，协调解决。针对农户之间、村组之间、相连村之间因权属纠纷，自行协商不成，组织乡镇司法所所长、土地所所长、农经办主任、乡镇分管领导、村委会主任、村民代表、当事人参加的协调会，根据政策、法规及实际情况协商解决。3.多方协作，达成共识。针对协商没有效果的，依据政策和法律进行化解。与此同时，各县市区组织开展“回头看”，对照农村土地确权登记颁证的各项标准规范,深入查找问题,认真进行整改，举一反三,及时做好纠错、纠偏工作，确保确权登记颁证工作做到“确实权、颁铁证”。

三、安徽省农村集体土地确权登记颁证的实践启示

农村集体土地实行规模化、集约化、标准化、信息化经营是现代农业发展的必然趋势，而农村集体土地能否合法、合规进行可持续流转是核心。

（一）严把政策落实关，全盘谋定是保障

根据中央政策，结合安徽省南北差异的实际，在充分调研基础上，针对安徽省山区、平原、圩区等地形复杂的情况，提前谋划、统筹考虑安徽省试点实施意见。在前期招标测绘公司时，根据圩区、山丘区、城郊区、平原区实际将全省分设四个标段，合理确定招标限价，对外招标。安徽省这种将招标时外业测绘和数据汇交、平台建设打捆招标模式,使测绘公司既负责外业测绘，又负责数据检测、汇交，实现了测绘数据和平台建设的无缝对接，减少了数据汇交招标环节。

（二）严把信息录入关，调查摸底是基础

安徽省把农村集体土地第二轮承包经营权作为这次全国土地确权发证的依据。为使确权登记工作有序开展,安徽省建立了入户调查与航拍、人工测绘相结合的办法,将每户集体土地产权、四界、转包、人口变迁等信息录入安徽省档案局设计的农村集体土地确权登记系统，同时打印纸质材料让农民签字确认。这种模式对后期地籍权属调查和地块指界能起到事半功倍的效果，是开展农村集体土地确权登记的基础工作。

（三）严把公示确认关，反复纠错是核心

坚持把纠错贯穿确权工作始终，强调质量第一，进度服从质量，按照“每户必到、田块必到”的要求，现场指认田块、核实四至。并将有关图件、表格审核后，逐村逐组进行张榜公示，以村民小组会议形式对公示内容逐项、逐户、逐地块进行核对、校正。

（四）严把制证发证关，创造条件解难题

乡镇分管领导负责村委会组织指界小组成员对打印完成的经营权证书进行审核把关,对出现错误的经营权证进行修改完善,对审核无误的经营权证交由村委会组织发放。与此同时，按照“三级建档，永久保存”要求，各县（市）区、乡、村三级克服困难，千方百计腾出场所，改造升级成符合标准的档案室。安徽省这种“三审三定三级建档”模式，为实现农村集体土地确权颁证数字化管理奠定了基础，也为建立健全农村集体土地确权颁证全国联网奠定了基础。

作者:伍万云 单位:宣城市委党校