教育领域产权制改善思路

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一、教育产权制度改革的必要性

(一)产权问题在教育投资主体多元化、办学形式多样化背景下得到西现

20世纪80年代以来，我国不断加快办学体制改革，逐步形成了政府主导与社会各界参与相结合的多元化的办学格局。在此背景下，大量的民办学校应运而生。进人90年代后又出现了许多介于公立和民办之间类型的学校，如民办二级学院、公立转制学校以及教育股份制学校等。而办学主体多元化进程中产生的一个敏感问题是学校产权界定的模糊性，学校财产的归属(所有)问题、学校财产在不同投资主体之间的利益分配问题、学校财产运营和管理的形式及体制等问题都未得到很好解决。这种模糊性通过影响学校运作的效率而影响投资者的办学积极性，影响学校的办学水平，从而影响教育的健康发展。

(二)市场化背景下的产权问题延伸到了现代学校制度领域

在经济学视野下，学校是生产教育产品的生产单位。无论这种产品的性质如何，学校作为生产单位，其本身在产品生产过程中有一个资源配置的问题，即教育产品的生产经营问题。如果学校不考虑这一点，本身就失去了效率的要求。“教育资源作”为稀缺资源就会变得更为稀缺，从而妨碍公民受教育权的真正行使。如何达到资源配置的最优化，取决于学校制度如何安排。社会主义市场经济的建立，要求我们的教育不仅要考虑政治上的问题(公平)，也要考虑经济上的问题(效率)。而从经济上的角度考虑，教育资源配置最有效的前提就是合理的产权制度安排。作为现代学校制度不可能回避产权制度的挑战。

(三)WTO的教育服务承诺从产权角度挑战我国的教育主权

加人WTO以后，根据“最惠国待遇”、“国民待遇”等规则的要求，我国教育领域的准人条件将逐步对外国资本放宽，教育服务的开放程度将进一步加大。教育领域内将由单一的内部竞争转化为内部竞争与外部竞争相结合，教育资源组合、配置的态势将发生很大变化。国外教育机构进人我国教育领域，带来的是包括学校产权制度在内的各色各样的学校管理制度。这些产权制度在教育资源的重新配置中将对我国学校产权构成竞争态势，因为资源总是流向更有效率的教育机构。为维护我国的教育主权，在教育资源重组中占据有利位置，我们必须尽快建立适合我国实际的、高效的学校产权制度。

二、教育产权制度改革的基本原则

(一)教育产权制度改革必须坚持提高办学效率的原则

1.产权制度与效率的关系

现代产权经济学认为，任何社会的资源相对于人类的需求来讲总是有限或稀缺的，因而必然会导致争夺资源的竞争和分享现有资源的利益冲突。如果没有合理的产权制度来界定资源的归属和使用的原则，那么就难以实现资源的合理配置、有效利用和经济增长。西方国家经济发展的经验证明:要保持经济的有效率，就必须明确产权，以造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动;国家的产权制度必须能有效地调动个人的积极性，才能把有限的资源和精力用到对社会最有益的活动中去。在我国，教育资源(尤其是义务教育资源)尚具有稀缺性，作为需要消耗大量人力、物力、财力的教育活动，为最大限度地利用有限的教育资源，也必须讲究经济效益。

2.合理配t教育资源，提高教育资源使用效率

(1)重视产权的初始界定

我国目前的教育资源尚具稀缺性，为扩大教育规模，就必须吸引更多的社会资金流向教育领域。确保投资者利益的关键在于对教育产权进行界定。因而必须对教育领域各个投资主体在投资过程中所形成的产权关系进行界定，即一方面区分学校的产权中哪些是国家的产权，哪些是企事业单位的产权，哪些是个人产权。另一方面必需区分哪些是投资者产权，哪些是法人产权(即学校产权)。同时，不同投资者之间权利让渡的方式和费用等也应明确规定。

(2)重视市场在资源配置中的作用

根据科斯定理，在竞争条件下，私人产权可以进一步削弱交易摩擦，明确收益预期，强化约束规则，从而进一步降低交易费用，这对资源的有效配置显然是有利的。体现在教育领域，就是国家要充分利用市场机制来配置教育资源，要让社会资源通过市场机制的作用，参与到学校的教育投资中来。而不能通过行政命令或包办的方式来举办学校。同时，任何资本都存在寻利性，国家所制定的任何政策，都要保护投资者的投资积极性。

(二)教育产权制度改革必须体现社会公正原则1.产权制度的改革必须有利于提高投资者的办学积极性尽管我国法律规定不得以营利为目的举办学校或其他教育机构，但作为教育投资者的合法权益必须得到保护。在某些地方出现的政府将办学效益好的民办学校收归国有的做法不仅有违我国大力发展非政府力量办学的规定，同时也是对投资者合法权益的侵犯。在学校产权安排上，必须充分体现投资者的合法权利，如参与学校重大问题的决策，对学校管理人员和其他教职员工的聘任等方面的权利不得随意剥夺，教育管理部门对学校的管理应严格按照国家的法律法规而不是个人的主观意志。2.产权制度改革必须保护学校活动参与者的合法利益与教育产权相关的另一个问题是人力资本产权。无论是公立学校还是民办学校，其主要负责人(校长)和教师、员工等通常不会对学校直接投资。那么，学校的产权与他们有关吗?对此，有人认为教育行业的管理者和教师作为维持学校运转的基本要素，享有其自身人力资本的所有权、使用权、处置权以及收益权等产权。由于学校的发展必须以他们的劳动为基础，因而应当承认他们的人力资本产权并使得其在学校发展过程中获得相应的收益。[z1在学校的产权安排中，应充分考虑其合法利益，如让管理者和教职工持有学校的部分股权，建立以人力资本产权为基础的收人分配制度，为教职工提供必要的社会保障制度等。3.产权制度改革必须保护受教育者的合法权利从40多年前《世界人权宣言》宣告人人都有受教育的权利开始，世界各国在促进教育普及与教育公平上做出了不懈努力。许多国家都把平等受教育权作为改善人权状况的重要指标。因而，我们的教育产权制度改革决不能因此造成公民受教育权的损害。我国民办教育促进法实施细则明确规定，实施义务教育的学校不得转为民办学校，其用意就在于此。对于以获取高额利润甚至暴利的办学行为，以高收费妨碍学生受教育权行使的行为，国家应予以坚决控制和制止。

(三)学校产权制度改革必须保证教育的公益性原则

1.教育的非营利性与学校产权制度改革

公益性指社会公共利益。公益性机构的产权应归属社会公共群体而非投资者个人所有。此类机构是不讲求投资回报和谋求利益最大化的，其作用在于产生社会效益。我国教育法第25条明确规定，不得以营利为目的举办学校或其他教育机构。当然，这并不排斥公益性机构的营利行为和投资者正当的获利性要求，关键是如何做到合理和适度的获利(《民办教育促进法》及其实施细则对此已经有较为详细的规定)。从各国实际的实际情况看，获利性教育机构是存在的，但绝大多数都是公益性机构，并且国家对不同性质教育机构的管理措施也有所不同。这就要求，学校不能完全照搬企业产权制度的安排模式，在投资者的所有权、使用权、处分权以及收益权等方面都应进行适当限制，对学校的管理体制也应和企业的董事会制度加以区别。

2.教育教学活动的特殊规律与产权制度安排

教育产权问题并不仅仅是经济和法律问题。教育的最终目的是培养人，提升人的素质，人的发展问题才是教育最根本的问题。在我国，设置学校及其他教育机构的根本目的是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人，提高全民族的素质。因此，对学校及其他教育机构不能简单地根据经济标准进行价值判断。在遵循教育规律，自主办学的同时，必须对学校的权能作出必要的限制。尽管市场在一定范围内和一定程度上会对教育资源及人才资源的分配起某种调节作用，但教育有其自身的特点及运行机制，不能简单地把市场机制作为教育运行机制，以经济效益代替教育的综合效益。规范产权关系并不是教育的终极目的，而只不过是为提高学校的教育质量，最终培养更多更好的人的一种手段而已。对此，我们必须有清醒的认识，否则就会陷人认识上的误区。

三、教育产权制度改革的基本思路

(一)教育产权制度改革的参照

1.实践借鉴

在教育产权制度改革的过程中，我们可以借鉴国外教育产权制度改革的经验，可以参考我国企业产权制度改革的成果以及我国从80年代以来对教育产权制度改革所作的有益探索。从当今世界范围来看，进人70年代不久，在经济不景气的重击之下，西方各国的财政负担日益加重，各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心，在这种背景之下，教育私立化成为西方国家的一大趋势。[s]这些举措主要包括改革公立学校的办学体制和模式，扩大家长和学校的教育选择权利，探索公立学校的私有化途径，推动私立学校的发展等。[’]尽管这些举措引起了不少争议，但教育领域的竞争，对于提高办学效率确实起到了一定作用。当然，我国有不同于西方国家的实际情况，不能照搬西方的模式，但我们也可以从这些有益的探索中学到不少经验。我国从80年代开始对国有企业产权制度进行了重大改革，如企业的资产重组(关、停、并、转)引人市场竞争机制，建立和完善产权交易市场等实践措施，在改革过程中提出的企业产权改革“归属清晰，责权明确，保护严格，流转正常”等方针，以及建立的包括产权界定制度、产权配置制度、产权经营制度、产权保护制度等现代产权制度同样可以成为教育产权改革的有益借鉴。从九十年代开始，我国教育领域进行了教育产权制度改革的探索。除原有的国有公办学校之外，相继出现了国有民办、民有民办、民办公助、公民联办、股份合作制办学、公办民助、转制学校以及中外合作办学等多种新型办学模式。这些不同的办学模式分别尝试了不同的产权形式，其中部分产权形式从目前来看是极具借鉴价值的。

2.理论借鉴

(1)制度经济学理论

著名的新制度经济学家道格拉斯•诺思在其《西方世界的兴起》中开宗明义地说:“有效率的组织是经济增长的关键;一个有效率的组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”“有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”他还认为传统经济理论所说的创新、规模经济、教育、资本积累等并不是经济增长的原因，而是增长本身，制度才是经济增长的关键因素川。我国教育产权制度改革就是对传统的影响教育效率的制度进行改革，因而，制度经济学的相关理论必然能起到相应的指导作用。

(2)第三部门理论

第三部门理论正逐步引人到教育领域。有学者研究表明，[6]当代高等教育具有越来越多的第三部门的特征，比如非营利性、专业性、组织性、非政府性、中立性等。尽管该学者此处只分析了高等教育，但从世界范围内看，整个非义务教育都具有第三部门的某些特征(当然，是否属于第三部门还有待进一步论证)。作为第三部门的产权制度与第一、第二部门的产权制度具有很大的区别。因而，在讨论教育产权制度改革的问题时，我们不能不考虑到第三部门理论的影响。

(3)公共选择理论

公共选择理论是西方经济学的分支理论，在西方经济学中具有重要地位。该理论认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就应当从行政体制上找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。从我国教育投资体制改革看，尽管已取得了不少成效，但也存在着许多问题。我们不能把所有的问题都归结到“政府失败”上，但改革教育行政管理体制，能否为教育产权制度改革创造良好的制度环境，也是当前必须考虑的问题。

(二)教育产权制度改革必须解决的基本问题

1.学校的法律地位

法律地位指法律关系主体在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。与产权相关的学校法律地位问题包括两个方面:学校如何成为一个法律关系主体?学校是一个什么性质的法律关系主体?从第一个问题看，根据我国民法的法律规定，法律关系主体包括自然人和法人两种，法人的权利能力、行为能力及其责任能力基于法人地位的确立而获得，并根据其法人性质的不同而有所差异。显然，学校成为法律关系主体的关键是具有法人资格。根据《中华人民共和国教育法》第31条之规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。但从我国目前实际看，这里涉及到两个问题:l、学校是否具有获得独立法人地位的资格?因为根据《教育法》第26条规定的设立学校和其他教育机构的4个条件，并非每个学校都具备。2、参与学校举办或经营的主体是否合法?根据《民办教育促进法》第9条规定:举办民办学校的社会组织，应当具备法人资格;举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。从第二个问题看，根据我国民法的分类，学校属于事业法人。但该规定在现实中存在着一定缺陷。一是对于民办学校(尤其是营利性民办学校)无法适用该规定，但目前又没有其他的法律对此问题进行界定。二是在传统民法理论中，学校属于财团法人，从财团法人和事业法人的界定和我国设立学校的目的看，学校更接近财团法人的性质，西方许多国家也多实行法人财团制度，因此这要求对我国相关法律进行调整。

2.学校的产权组织形式

产权组织形式是指财产在不同投资者之间的权益分配问题。学校各投资主体的权益如何体现，也即以何种形式来安排不同投资主体的权益，是关系学校产权关系是否明晰的关键。学校的产权组织形式包含两个问题:(l)投资者在投资举办学校后，它所拥有的是什么性质的财产?学校拥有是什么性质的财产?(2)不同投资者以什么方式来划分其财产界限?我国目前的教育类法律法规没有就第一个问题进行明确规定，比照《公司法》的有关规定来看，投资者所拥有的是财产所有权，它包括选举权和收益权两个权利。而学校所拥有的是对资产的实际控制权，即法人财产权。学校的管理者(校长)拥有的是财产经营权，即对资产的使用、支配、管理权。从第二个问题看，投资者的权利划分的组织形式有许多种，如合伙制、合作制、股份制、股份合作制等。我国教育类法律未就此问题进行明确规定，但目前在部分学校中实行的教育股份制有一定的借鉴意义。这种产权组织形式的典型特征就是不同投资者按所持股份的多少拥有不同的权利和承担不同的责任。学校据此成立学校董事会并实行董事会领导下的校长负责制，从而确定所有权与经营权分离的运行机制。

3.学校的管理体制

学校的管理体制是指学校以何种方式组织领导机构，来享有全部法人财产并担负学校全部财产的保值和增值责任。前面只界定了学校与外部的产权关系，除此之外，还必须通过设置各种机构、配备各种人员、明确不同机构和人员的职能、权利、义务和利益，使产权得以分解和落实。这就涉及到学校的管理体制间题。对于实行民营机制的学校，按照我国《教育法》、《民办教育促进法》的有关规定，应当实行董事会领导下的校长负责制。学校的董事会兼有一般公司企业股东会和董事会的双重权利职能。其成员由投资人及其代表组成，同时可以适当吸收学校的教职工代表等其他相关人员的参与。董事会成员的确定办法可由投资双方共同商定并在学校章程或董事会章程中确认。

（三）教育产权制度改革的对策

1.进行适当的教育产权重组，探索多元化的办学模式

从我国教育体制改革的趋势看，应逐步改变单投资者拥有学校全部产权的情况(包括公立学校和民办学校)，引人新的投资者，使产权格局变为多个投资者共同拥有的方式。通过组建教育集团以及学校兼并、承包、拍卖、托管等多种形式实现教育资源重组;通过实行教育所有权和经营权的分离，调动社会各界的办学积极性;通过适度的教育选择权的行使，形成良性的教育竞争氛围;通过学校办学自主权的确立，充分发挥学校在教育资源配置中的主动性和积极性。

2.重新定位政府在教育活动中的角色

教育产权制度改革必须改变政府集教育领域中投资者、经营者和管理者于一身的角色。按照我国国有企业改革的经验，政府要有所为，有所不为。在教育产权制度改革的背景下，政府在教育管理中应主要承担宏观管理的作用:(1)全力办好满足公民基本教育需求的义务教育;(2)通过财政转移支付、设立教育基金等方式对弱势群体进行教育援助;(3)制定教育领域活动(包括产权运行)的游戏规则(相关的政策和法律);(4)加强对学校办学活动的监督和评估;(5)对学校的办学活动提供必要的扶持和指导等。

3.制定或修改与教育产权相关的法律

从我国目前已有的法律制度和教育产权制度改革的实际需要看，应在以下几个方面进行法律的修改或进行立法补充:(l)修改相关法律，重新界定学校的法律地位;(2)对学校的产权组织形式、管理体制以及内部管理制度等做出明确规定;(3)规定不同类型学校的设立和解散条件;(4)规定国家对不同类型学校的宏观调控、监督、评估以及引导支持措施;(5)明确规定学校产权运作中违法行为的法律责任。