高等学校继续教育转型发展建议

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一、高校继续教育转型发展的必要性

（一）高校继续教育转型是经济社会发展的必然选择

改革开放以来，我国高等继续教育蓬勃发展，初步建立了多元化、多样化的办学及服务体系，各级各类高校累计为社会培养了近4000万专门人才，为各类社会成员提供了多形式、多类型接受高等教育和职业教育培训的机会。高校继续教育已经成为成人特别是从业人员提升学历水平、改善知识结构、提高能力和素质的重要途径。随着经济社会的深刻变革和人才竞争日趋激烈，经济转型发展、创新驱动发展、增强国家核心竞争力等都需要大批高素质的复合型人才，这些都离不开高校继续教育的支撑。但是，我国高校继续教育目前仍然存在着一些亟待解决的问题，如各类高校继续教育的发展定位还需要进一步明确；统筹管理的体制机制还不够完善；资源共建共享的体制机制还未形成；人才培养模式的针对性和实效性还不强等。只有加快高校继续教育整体转型发展，才能更好地服务我国经济社会发展。

（二）高校继续教育转型是顺应国际发展潮流的客观选择

国际知名高校非常重视继续教育在其整体办学中的作用，继续教育是实现其服务社会价值的重要渠道。在美国，几乎每所大学、学院都办有继续教育项目。哈佛大学坚持“继续教育要为大众服务，继续教育要能满足各类群体多样化的学习需求”的理念，并将这种服务功能发挥的程度作为衡量继续教育是否成功的主要标志。在法国，大学与地方合作建立了一系列继续教育机构，如巴黎13所大学联合建立的“终身教育巴黎大学中心”、“经济、产业科学终身教育大学中心”和“经济、社会协作大学中心”等。与此形成鲜明对比的是，继续教育在我国高校中一直处于边缘地位，许多高校对发展继续教育的重要性认识不足，没有纳入学校办学整体规划。为更好适应国际终身教育和继续教育发展新趋势，继续教育在高校发展中必须要重新定位。

二、高校继续教育转型发展的几个方面

（一）发展定位转型

高等教育发展至今，高校功能已经从单纯的教学科研拓展到人才培养、社会服务、文化传承等。继续教育是高校履行四大职能的重要途径。但高校继续教育定位始终存在着两种观点，一种是“学术观”，将其视为普通教育的扩张和补充，另一种是“实用观”，定位于高层次职业技能充实和提高。在社会需求多元化的今天，单纯哪一种观点都是片面的。随着高校扩招，继续教育的“学术观”在逐渐弱化，通过分析2001～2012年高等学历继续教育对高等教育毛入学率（GRE）的贡献率，发现所占比例基本呈递减趋势（如图1所示）。随着我国经济社会发展和产业结构升级对各类人才需求量不断增加，各类非学历继续教育的需求在不断增长，并非局限于职业技能的提升和充实。《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出要大力推动各类人才队伍建设，到2020年，企业经营管理人才、专业技术人才、农村实用人才、社会工作人才总量分别达到4200万人、7500万人、1800万人、300万人。因此，高校继续教育的人才培养定位需要从单一的学历提升逐步向应用型、复合型人才培养转变；办学定位应从学历教育为主向学历与非学历并重转型，从注重规模发展向内涵发展转型，着力提高继续教育办学质量。

1.由学历教育为主向学历和非学历教育并重转型

通过图1所示，不难发现虽然高等学历继续教育对GRE的贡献率呈持续下降趋势，但是总办学规模已占我国高等教育整体规模的三分之一；通过数据预测（利用SPSS软件，以劳动人口（25～64岁）、大学阶段学龄人口（18～22岁）和高等教育在籍总规模，结合2004～2012年《中国统计年鉴》对高等教育中各类继续教育在籍学生数的统计，通过回归分析得出），2020年各类高等学历继续教育的在籍学生总规模会达到1370万以上。未来一个时期，学历继续教育仍将是我国继续教育的重要组成部分，高校仍需要继续稳步发展学历继续教育。与此同时，现代社会知识更新周期越来越短，新技术、新方法不断涌现，劳动者必须通过参加继续教育来更新知识和提升技能。单纯的学历继续教育已经不能满足经济社会发展和学习者的学习需求，必须充分发挥非学历继续教育针对性强、周期短、见效快的优势加快人才培养。因此，高校在发展学历继续教育的同时要注重非学历教育，探索符合市场发展规律的新培训模式，开展各类人才的教育培训，尤其是高层次、高技能人才和重点领域急需紧缺专门人才的教育培训。

2.由规模外延发展向内涵发展转型

高校学历继续教育的招生规模仅从2001～2012年年招生规模就增加了近200万人（如图2），一方面反映了社会对教育增长的需求；另一方面，导致了一些高校资源短缺，甚至影响了教育质量。质量是教育的生命线，必须要处理好规模、结构、质量和效益的关系，这是我国继续教育发展过程中的重要命题。十八报告提出要“推动高等教育内涵式发展”，高校继续教育隶属于高等教育范畴，也必须由规模扩张转向加强内涵建设。实现高等教育从外延式发展向内涵式发展的战略转变，其根本意蕴就在于根本确立高等教育的育人本位，就在于真正把人作为教育过程的主体，从而全部工作以人才培养为中心。这就需要高校继续教育紧扣人才培养关键点，结合继续教育办学特色，统筹考虑以下几个方面：一是要控制招生规模，根据学校自身的办学条件，确定合理的师生比，建立以学习者为中心的质量评价标准和质量保障体系。完善教学规范与标准，综合运用信息技术的新成果、新进展，在教学、学习和管理模式以及支持服务模式等方面改革创新；二是要提高质量，加强优质数字化课程建设，提高学习资源的传输、共享和服务能力；推进信息技术与教育教学深度融合，以信息化促进继续教育人才培养模式改革创新；三是要规范管理，既要健全校内各项规章制度，又要进一步加强校外学习中心、函授教育工作站以及公共服务体系校外学习中心的日常指导和严格监管，实现校内外一体化管理。

（二）管理体制转型

继续教育管理体制，是对教育管理职能部门适应国家和社会发展的需要，在管理继续教育事业中的管理机构设置、责任和权限划分以及与之相适应的组织形式、方法和管理制度的总称，核心是教育管理机构的设置。在此，重点剖析高校继续教育内部管理体制，重点从管理机构设置和管理模式两个方面来分析我国高校继续教育管理体制现状。当前，我国高校继续教育管理机构设置分为单部门管理和多部门管理两种模式，管理模式有管办一体模式、管办分离模式和混合式管理模式。其中，管办一体模式指继续教育学院既是办学实体，又是管理主体；管办分离模式指继续教育学院代表学校行使管理职能，办学院（系）为办学实体；混合管理模式指继续教育学院既是办学实体，又是管理主体，同时又存在办学院（系）作为办学实体办学。通过对全国523所高校调研发现，有85%以上的高校是单部门管理，15%左右的高校多部门管理；在招生、学籍和收费方面，管办一体比例分别为92%、93%和87%，在教学方面，存在管办一体、管办分离和混合管理三种不同模式，所占比例分别为87%、44%、6%。由此可见，继续教育的管理体制形式多样，各有利弊，非常不利于对继续教育的规范管理，同时高校管理体制的相对封闭性和继续教育办学的开放性之间存在矛盾，封闭性的管理体制难以满足继续教育办学的要求，管理体制转型发展成为必然趋势。推进高校继续教育管理体制转型，各高校在制度设计上首先要实现管办分离，成立负责统筹归口管理全校继续教育工作的管理机构。该机构的功能是：提出发展规划；实施全面质量管理；规范继续教育招生、教学、管理、服务和合作办学工作；开展继续教育科学研究；编制教学进程，分配教学任务，监督教学质量；进行学籍管理，办理毕业证书；代表学校对外签署继续教育合作办学协议；非学历培训备案等。另外，需要正确处理好继续教育专门管理机构与各个教学院系之间的关系，充分调动各个院系的积极性，各院系可以成立继续教育中心，并报备继续教育管理处备案。

（三）办学体制转型

我国继续教育办学类型多样，有函授教育、夜大学、网络教育、开放教育、脱产班、高等教育自学考试等。因为多类型继续教育产生和存在的历史背景及相关政策各不相同，也使高校继续教育形成了不同的办学机构，有网络教育学院、现代远程教育学院、远程与继续教育学院、继续教育学院、成人教育学院等。非学历继续教育机构既有校属的继续教育学院、培训学院和其他校属机构等专门的继续教育办学实体，也有专业院系下属的培训中心。多个继续教育办学机构并存，会造成资源重复建设，办学秩序难以控制，一定程度上出现了“内争资源、外抢市场、各自为政”的问题，不仅不利于学校继续教育品牌建设，而且容易出现损坏学校声誉的现象。函授教育、夜大学、成人脱产班、电大开放教育、自学考试、网络教育等多种学历继续教育在培养的目标、定位、任务、对象等方面具有高度相近性，但其标准不统一、制度不统一、要求不统一，对学习者很难弄清这么多具有高度相似性的教育类型之间的区别，容易造成人们认识上的混乱。因此，继续教育办学体制转型迫在眉睫。首先要理顺高校内部继续教育办学机构的关系。在梳理、整合业务范围的前提下，合并组建统一的校属继续教育办学机构。其次要理顺校属继续教育办学机构与教学院系所属继续教育办学机构的关系，应该在学校继续教育管理部门的统一管理下，在任务范畴上作一些区分。对于学历继续教育，招生计划、宣传、录取，教务、校外学习中心管理、教学过程指导、教学质量监管、学生学籍管理、毕业审核及证书发放应由校属继续教育办学部门负责，各相关院系承担教学任务。对于非学历继续教育，二者业务范围应有所区分，校属的继续教育办学实体更多承担的是大众化的通用管理或技术技能类培训，专业院系所属的培训机构则偏重于与自身专业学科发展密切相关的高层次专业类培训。

（四）办学模式转型

高等教育办学模式是指在一定的历史条件下，以一定办学思想为指导，在办学实践中逐步形成的规范化的结构形态和运行机制。它是有关办学体制、投资体制、管理体制与高等学校之间形成的相对稳定的权力结构和关系。对办学模式的探讨既有宏观高等教育体系的角度，亦有微观高校的维度。在此所谈的办学模式转型指的是微观高校继续教育运行状态的改革。

1.由校内办学向校内外服务转型

继续教育在普通高校中长期处于边缘位置是客观现实，其中一个原因在于，高校继续教育长期重视对外办学，注重社会效益和经济效益，却忽视对校内全日制教育的服务，使得继续教育长期游离于高校办学之外，没能在高校发展中充分发挥作用。继续教育要进入高校人才培养体系，首先要实现由单纯对外办学向校内和校外服务结合转型。继续教育为校内全日制教育服务可以体现在以下几个方面：一是继续教育所开发的优质数字化学习资源可以成为校内全日制学生的选修学习资源；二是继续教育所开发的远程教学平台和管理系统可以为校内全日制教育提供支撑；三是继续教育办学机构可以和校内教学院系在课程建设、实验室建设等方面进行合作，实现资源共享、优势互补；四是继续教育在对外合作办学的过程中，可以为校内教师的成长和学校学科专业建设搭建平台，尤其是在实践教学基地建设、一线生产实践等方面继续教育可以为校内教育提供优质的服务。

2.由封闭式办学向开放合作办学转型

继续教育是市场化程度最高的教育领域，在面向市场办学的过程中，要求继续教育办学机构要坚持开放办学的原则，通过与其他机构的合作，来提升自身的竞争力。从资源整合、优势互补的角度来看，开展广泛的合作办学也是办学机构解决资源瓶颈问题，提升继续教育的针对性和实效性的必然选择。虽然在以往的办学中，高校继续教育也在寻求与行业企业、地方政府、高校、社会教育机构等的合作，但基本都处于合作办学的初级阶段，合作的广度和深度没有充分体现出开放办学的内在要求，缺乏合作办学的有效机制。由相对封闭的办学向更为开放的合作办学转型，在加强与行业企业、地方政府和其他办学机构合作，拓展合作渠道和广度的同时，更要建立合作办学的新机制，推进深度合作。以校企合作办学转型为例，要改变单纯承担企业培训任务的浅层项目合作方式，高校要深度参与企业人力资源发展规划，推动行业用人标准和学校人才培养标准的无缝对接，形成校企共同制订人才培养方案，共同实施人才培养的战略合作机制；推动普通高校之间以及高校与行业企业、培训机构之间建立区域型、行业型和专业型资源联盟，制定联盟内课程互选和学分互认制度和规则，搭建资源共建共享以及课程互选、学分互认平台，开展课程资源共享、互选，实施学分互认。

三、政策建议和保障

以上所谈到的改革创新的几个方面，有些在高等学校自主办学范畴下可以由高校自主推动实现，有些改革创新需要相关政策的支持。为推动高校继续教育转型发展，需要完善、配套的政策保障。基于此，需要加强一下几方面政策的建设：

（一）推进招生入学方式改革

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，逐步实施高等学校分类入学考试，成人高等教育招生办法由各省、自治区、直辖市确定。目前我国成人高等教育的招生模式主要有四种：一是全国统一招生考试；二是以网络教育和开放教育为代表的高校自主招生；三是以高校自主招生为主的区域联合考试；四是以高等教育自学考试为主的注册入学。但高校自主招生的覆盖面较小，只有很少的学校享有相关政策，绝大部分高校依然受到招生计划和全国统一考试的限制。高校办学的活力难以充分释放，其推进继续教育转型发展的能力也受到影响。因此，教育行政部门要尽快出台继续教育招生新政策，推动招生模式的转型，取消全国统一招生考试，在扩大高校招生自主权的基本准则下，由各省根据实际情况建立灵活多样的招生入学方式。

（二）推进毕业证书制度改革

当前我国的函授教育、夜大学、网络教育、开放教育、脱产班以及高等教育自学考试都是作为单独的教育类型存在，每一种教育类型颁发相应的毕业证书，甚至一种教育类型有多种毕业证书，比如网络教育，存在7种形式的毕业证书，造成毕业证书形式多样。文章前面提到继续教育的管理体制和办学体制要转型，而实现函授教育、夜大学、网络教育、开放教育、脱产班和高等教育自学考试的完全融合是继续教育办学体制转型的重要方面，不同继续教育类型融合为一种新的继续教育类型后，原有的教育类型将成为开展继续教育的手段和形式，而不再单独作为教育类型存在，比如通过函授手段进行学习、通过网络手段进行学习。因此，国家教育行政部门应该及时出台毕业证书新政策，颁发全国统一样式的成人高等继续教育毕业证书，为多种继续教育形式的融合发展提供保障。另外，在招生制度改革建议方面，要实行多样化的招生入学方式，如此以来，继续教育今后将呈现以下新的模式（如图3所示）：

（三）建立新型学习制度

国家教育行政部门要出台相关政策，推动学籍管理制度和教学管理制度的改革，建立学习成果认证、积累和转换制度，这是高校继续教育转型发展的重要制度保障。高校合作办学的深层模式之一是课程资源共享、互选和学分互认，以及毕业证书与从业资格证书的沟通衔接。这些改革的实现需要教学制度配套改革的保障，更需要学习成果、积累和转换制度对课程标准、学分标准和积累、转换规则的规定，教育行政部门应该尽快制订国家资历框架，完善学分认证、积累和转换机制。

作者：李翠红 林世员 王林 万光龙 单位：全国高校网络教育考试委员会办公室