新时代集体公益林经营管理研究

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摘要：通过深入研究山西省集体公益林管护现状，指出了全省国有林和集体林发展中的四个不平衡，且国有林场托管集体公益林具有明显优势，托管主体和受托主体意愿强烈。国有林场托管集体公益林后，将有利于提升公益林生态效益，并对托管工作提出了具体、可行的意见和建议。

关键词：公益林；托管；经营管理

1引言

山西省位于黄土高原，水土流失严重，缺林少绿的现状成为制约山西生态文明建设的一个短板，针对林业而言，主要矛盾就是人民日益增长的对优质林产品及良好生态环境的需求和不平衡不充分的林业发展之间的矛盾。解决这一矛盾，归根结底要发展现代林业、积极推进林业改革、提高森林覆盖率、改善自然生态环境。深入分析国有林场与集体公益林发展之间的不平衡，为研究集体公益林托管打开了突破口。

2集体林托管的目的和意义

集体公益林托管就是在当地政府的指导下，自愿、依法、依规将林权明晰、没有纠纷的集体公益林委托给国有林场、自然保护区、森林公园等国有林经营单位进行统一造林、科学抚育和集约管护等，目的是有效提升公益林的生态效益。将集体林的资源优势和国有林场的技术优势有机地统一起来，通过托管，既破解了集体公益林宜林地资源浪费、森林生态效益低下的问题，又解决了国有林场承担重要造林任务但难以落实地块的矛盾，全面实现集体公益林增效益、林权权利人增收入、国有林场增活力的“三增”目标。所以，将集体公益林委托给国有林场进行统一管理，将是一种行之有效的管理模式。

3集体公益林管理现状

3．1资源分布与管护能力之间的不平衡

全省现有集体林地面积8160万亩，占到全省林地面积的70％，其中公益林6829万亩占集体林地面积的84％。随着集体林权制度改革的不断推进，大量没有直接收益的集体生态公益林分到了千家万户，但由于林地分散，导致了很多分林到户的集体公益林管护能力弱，长期处于放任不管的状态，林分质量下降、生态效益低下。还有些农牧大县，畜牧业成为当地农民主要的收入来源，由于涉及老百姓的切身利益，封山禁牧政策落实困难，未成林地牛羊危害严重，管护难度很大，林牧矛盾突出，导致全省集体公益林管护成效不高，严重影响了全省生态文明建设的步伐。而省直九大林局现有108个林场，职工6000多名，专业技术人员1400多名，多年来在资源保护、造林绿化、抚育经营、林下开发等方面积累了丰富的管理经验，基本实现了GPS智能巡检器的配备，形成了一支规模化、制度化、专业化、信息化的管护队伍，通过集约化和专业化的管理模式，有效降低了集体公益林抚育经营的成本，节约了人力物力资源。按照人均管护1万亩测算，现有的管护能力完全可以满足几倍于国有林场的管护面积，这对全省的公益林管理工作有了引领和示范作用。但这也造成了资源分布优势在集体地块，管护能力优势在国有林场的不平衡现象。

3．2造林地块和造林技术之间的不平衡

2012～2016年，全省共完成营造林任务2198．71万亩，其中完成人工造林任务1690．38万亩，有1479万亩安排在集体宜林荒地，占到总任务的88％，全省现有宜林荒山近90％也在集体林地，集体宜林荒山成为造林绿化的主战场。但“十二五”期间，全省森林覆盖率年均增长0．5％，相当于全省造林保存面积年均增加120万亩左右，仅占每年造林任务300万亩的40％。根据省规划院2017年度山西省林业工程综合核查：集体宜林地人工造林保存率普遍较低，保存率只有30％左右。近年国家级核查和省级各工程办验收结果显示，国有林场造林保存率高于全省平均水平近20％，当年造林成活率为100％，3～5年的保存率高达60％，10年的造林保存率仍有50％，特别是省直国有林场近年来倡导保障性苗圃、梯次培育、良种壮苗、山地苗圃，不断夯实造林种苗基础，保障苗木到位，实施工程的效果越来越好，大大提高造林保存率。这也造成了造林地块分布优势在集体林，而造林技术优势在国有林场的不平衡现象。

3．3待抚地块和抚育工作之间的不平衡

分林到户的集体公益林，由于生态效益补偿资金亩均补偿较低，单个的林权权利人缺乏必要的技术手段和资金支持进行抚育，导致了很多集体公益林无法开展抚育工作，森林质量不高，集体公益林没有充分释放多年来集体林权改革红利，森林亩均蓄积量远低于全国平均水平，严重影响到区域生态安全。近几年，中央财政森林抚育补贴任务大都在省直林区，国有林场的人工林、天然林次生林大都进行过抚育，各国有林场全面落实了抚育任务，补贴资金渠道畅通，培养了一支专业技术队伍。通过抚育，林场辖区内的公益林林相好、蓄积量高、生态效益得以更好地发挥。这也造成了亟待抚育地块分布在集体林，抚育技术优势在国有林场的不平衡现象。

3．4集体林托管意愿和托管工作进展之间的不平衡

村民委员会、村集体经济组织或林权权利人作为委托主体，在托管过程中实现了“三增一不减”，即生态效益补偿增加、公益林经营收益增加、抚育收益增加和既得利益不减少，而且公益林生态效益和木材蓄积量明显增加，潜在价值显著提升，有利于林下经济等资产性收益的增加，委托主体的托管意愿强烈。经过数十年的大规模造林，国有林场现有的造林空间已经十分狭小，多数为暂难利用地，为确保到2020年全省森林覆盖率提高到23．5％，必须加大在集体宜林地的造林力度，不断拓展造林空间，这是国有林场承担公益性职责的必然要求。所以国有林场作为托管主体意愿也十分强烈。但目前，全省集体公益林托管工作进展缓慢，远远没有达到既定目标。这也导致了托管意愿和托管进展之间的不平衡现象。

4措施和建议

如何破解山西省国有林和集体林发展之间不平衡的矛盾，只有将集体公益林委托国有林场管理，使集体林的资源优势与国有林场的技术优势有机结合，才能逐步化解这一矛盾。具体建议采取以下措施。

4．1广泛宣传，统筹规划公益林资源管护

以政府为主导，积极调动各级、各类媒体，充分宣传集体公益林委托国有林场管理的政策和做法，广泛得到全社会、林权权利人和国有林场的认可。调动林权权利人的积极性，自主、自愿地将集体和个人所有的公益林委托给国有林场管理；彰显国有林场的责任担当，国有林场改革全面完成后，划归公益一类事业单位，有了更完善的财政保障、更精准的社会定位，消除了林场生存发展的后顾之忧，为回有林场注入了全新的活力，国有林场应该主动承担起公益林管护的社会责任。

4．2加快灭荒，逐步提高森林覆盖率

国有林场常年管护着全省最精锐的森林资源，多年来积累了丰富的人力、物力和管理优势，要通过集体林托管这个平台，充分发挥现有的技术优势，在集体林地上展现新作为和新成效，进一步提升新造林地的成活率和保存率，加快完善保障性苗圃、梯次培育、良种壮苗、山地苗圃，不断夯实造林种苗基础，保障苗木到位，实施工程的效果越来越好，大力提高森林覆盖率，加快荒山绿化步伐。

4．3强化抚育，全面提升公益林生态效益

国有林场要将托管的集体公益林统一纳入到林场森林经营方案和当地的林业发展规划，按照精细化管理的思路，分类经营、综合治理，加大抚育力度，要以同一把标尺、同一项工程、同一批考核来对待，充分应用国家、省级投资、自筹资金和现有的管护队伍、技术优势，加快集体公益林的抚育力度，提高林分质量，全面发挥集体公益林的生态效益，为开展乡村旅游和森林康养奠定坚实的基础。

4．4试点先行，全面加快全省托管步伐

各级政府和林业主管部门要加快集体林托管的试点工作，充分保证林农的权利，保证权属不改变，进一步解决集体林改革中遗留的问题。各有关部门要尽快落实永久性生态公益林相关补偿政策，并完善补偿办法，以确保托管试点符合永久性生态公益林的集体林地能够尽快享受到相关的生态效益补偿。严格按照《关于开展集体公益林委托国有林场管理工作的指导意见》和实施细则的要求，理顺托管程序、规范托管流程、签订托管协议。

5结语

在林业发展的新时代，大力推进集体公益林托管工作具有重要的现实意义，通过整合集体林地的造林资源优势和国有林场的资源管护优势，将有利于全面提升集体公益林的生态效益和社会效益。

作者：梁廷杰 冯飞 单位：山西省国有林管理局