制定建筑企业信用激励政策法律依据探析

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《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规规定建筑企业应取得资质许可，并应在取得资质等级范围内从事相应建筑活动，本质上属于立法确定的资格准入型事前监管措施，相较于事后监管具有介入阶段早、宏观调控功能突出、预防危害公共安全等公共利益行为发生等优势，法定性是其首要特征。而近年来，各地陆续出台对信用良好建筑企业允许超资质等级承揽工程等政策，“超资质等级承揽工程”成为行业普遍现象并备受关注。本文拟从信用激励角度加以评析。

一、信用激励及其治理价值

某专家指出，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。现代市场经济是信用经济，信用机制是市场经济健康运行的基础性条件。激励作为信用机制的重要制度内容，既是促进市场主体主动守信践诺的措施，也是完善现代市场监管体系、提升治理能力的必然选择。自党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”后，尤其是党的十八届三中全会进一步明确“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”的改革要求以来，国务院先后《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件来推进我国社会诚信的进程和规范化程度。国家层面对守信激励的推动反映了这一制度对提高政府治理能力和效能的重要价值，其价值主要表现为：首先，信用激励有利于改善市场信用环境、降低交易成本和优化营商环境，逐步形成诚信的市场氛围和对市场主体采取“诚信推定”和“失信惩戒”的系统性治理逻辑。其次，通过守信激励和失信惩戒制度的实施所带来的“守信者一路畅通、失信者寸步难行”普遍效应，实现市场主体优胜劣汰从而发挥政府宏观调控的功能，也有利于推进政府职能转变和行政监管与公共服务的精准度，进而提升治理效能。再次，信用激励手段的运用是发挥以信用为基础的新型市场监管体制的要求，也是为其他行政监管措施的开展提供信用数据基础，有助于形成层次分明、功能互补的现代市场监管体系。

二、允许“信用良好”建筑企业超资质经营属于信用激励措施

在社会信用体系建设的中央改革要求和国务院推进守信联合激励与失信联合惩戒制度建设指导意见的推动下，我国社会信用尤其是守信激励制度的供给取得了较大发展。虽然目前统一的国家信用立法尚未制定，但以《征信业管理条例》《上海市社会信用条例》（2017年）、《厦门经济特区社会信用条例》（2019年）、《河南省社会信用条例》（2020年）及《福州市社会信用管理办法》（福建省福州市人民政府令第76号）等为代表的基础性或综合性社会信用的颁布实施，极大地推动了信用激励制度的发展，也逐渐形成了加快信用激励制度建设的氛围。在此背景下，自2017年以来，河南、广东、山东等地纷纷出台促进建筑业发展、优化建筑业企业资质管理的政策。其中普遍提出有条件允许建筑企业承揽现有资质类别高一级的相应业务，而这里的“条件”大都规定为“信用良好”，即从本质上来讲，这种“超资质等级承揽工程”的规定属于信用激励措施在行政许可领域的具体运用，这与当前我国信用激励措施在行政许可领域运用的主要体现为便利服务性措施不同，但都体现了促进信用激励的改革精神，有利于进一步推动信用联合激励制度的落地和制度建设氛围的形成。

三、制定信用激励政策应具有明确立法依据和职权根据

随着社会信用从传统的社会道德上升为国家制度建设层面，社会信用的监督和管理等也日益打上公权力的深刻烙印，对市场主体信用信息的管理使用等逐渐经由立法而成为行政机关法定职权的重要组成部分，这在《征信业管理条例》第三十三条和《河南省社会信用条例》第六条等有关部门职责的规定中可见一斑。作为行政权力谱系的新成员，社会信用管理权是一项概况性公权力，通常包括社会信用信息的记录、采集、归集、共享、公开、查询和运用等内容，而信用惩戒和激励均属于社会信用管理权中运用权能的组成部分，本质上都具有行政权性质。作为一项信用行政权，信用激励权的行使必须遵循依法行政的基本原则，这既包括信用激励政策（主要表现为信用激励规范性文件）的制定以及具体信用激励行政行为的作出等。其中，信用激励最为首要的就是要遵循职权法定原则，即对包含建筑业在内的市场主体进行信用激励的规则制定和特定激励行为的实施都应当具有明确的立法授权，而缺乏具体法律法规依据的信用激励政策和行为均面临合法性的危机，这也是《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出“坚持依法行政”原则和《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》着重强调“依法依规运用信用激励和约束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑业企业资质管理规定》明文设定的建筑业企业资质制度修改之前，各地有关“信用良好”的建筑企业可以“超资质等级承揽工程”的政策内容明显缺乏法律依据，违背了“合法激励”的原则。即使按照国务院有关守信联合激励指导文件的精神，也仅仅是可以根据实际情况对信用良好的相对人在行政许可中实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施，并非违背法定许可条件实施行政许可，故在缺乏明确法律授权的情况下，即使信用好的建筑企业也不能超越法律规定超资质承揽工程，否则就存在行政违法的风险。

作者:宋国涛 单位:中共河南省委党校