农村集体经营性土地入市经济发展影响

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摘要：从改革开放至今已经有了四十余年的时间，我国的国内生产力有了大幅提高，而我国经济发展形势也发生了显著改变。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提到了土地制度的相关内容，其中“土地入市”的概念开始被提出。由于社会贫富差距加大，两极分化严重，要想顺利地推进城乡一体化的战略发展目标，将农村土地市场化是重要的工作。但与此同时，我们需要正确认识到农村集体经营性土地入市对农村经济发展产生的影响，从而针对性采取应对方案。

关键词：农村集体经营性土地；土地入市；农村经济发展

农村集体经营性土地入市制度改革承担着土地增值收益的规划任务，而中国当前建设用地本身在配置上存在差异，不同区域集体之间的发展水平存在明显差距。所以通过入市做法可以改变部分集体经营性建设用地的闲置现状，一方面缓解城市的用地紧张局面，另一方面促进农村的产业发展和社会进步。但是在这一过程中，需要深入分析经营性土地入市制度对农村经济和农民利益产生的影响。

一、农村集体经营性土地的历史问题与农村经济发展产生的影响

农村集体经营性土地是指具有生产经营能力的集体建设用地，包括集体经济组织根据总体规划而用于商业的土地。按照入市制度的相关要求，只有符合规划的农村集体经营性土地才能和国有建设土地具有同等的使用权。但目前入市的范围并不能涵盖集体用地的所有类型，必然存在增值收益和农民权益之间的矛盾，产生的历史遗留问题对农村经济发展也出现了不利影响。

（一）土地来源问题农村地区的土地来源主要为集体化时代，生产大队开展的集体生产获取的部分经营性建设用地，但是在《土地管理法》正式出台以前在这方面并没有相应的用地规划。改革开放以后，我国乡镇范围内的用地面积扩大得非常明显，即便《土地管理法》正式颁布后，某些乡镇企业仍然有取得集体经营性土地的机会，直至1999年的《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》正式出台。因此可以看出，特定的历史时期造成了农村地区建设和市场经济发展之间的矛盾，中国的法律法规始终没有对某些土地的来源进行正当说明，这也是引起建设用地收益增值的关键因素。

（二）土地存量和流转的区域差异影响20世纪80年代开始，某些区域乡镇政府在管理上比较松散，基于区位优势而产生的产业布局便利非常显著，使得这些区域拥有较多存量的土地。例如，广东在20世纪80年代后就已经出现与集体建设土地使用权相关的隐性市场，发展至今，广东已经成为重要的经济建设领域。但某些区域自发流转的频率比较低，即便是在同一省市之内，不同区域间的差异也非常显著。一些发展比较落后的村镇，在经营性建设土地存量上要明显少于其他村集体，如果单纯将入市范围限定在已有存量，那么会导致一些相对发达的地区出现某些违法行为。实际上为了缓解今后的城市建设压力，地方政府会加大对入市的支持力度，某些存量较多的区域也会得到更大程度的支持，从而加重区域间发展不平衡问题，贫富差距越拉越大。

（三）入市保护策略未能得到有效规划在入市改革制度出现后，政府尝试通过和国有建设用地同等价格的方式来合理保护土地受让方的利益，但基于实际的集体经营性建设土地和国有土地来源不一致的现实需求，入市保护策略显然缺乏相对公平的规划安排。从这一角度来看，并不利于现代集体利益关系之间的公平，规划某些区域的分配方式还会因此产生恶性循环，对农村经济发展产生破坏性影响。换言之，入市政策在农村经济发展方面产生了不利影响。虽然入市改革，在不改变集体建设土地的基础上，强化了市场配置在土地结构方面的权利，并保障了某些土地使用权的溢价空间，但土地的价值本身会在短期内迅速膨胀，这些收益容易引发土地所有者的欲望，给市场竞争带来不利影响。例如，某些部门利润率较低或资金水平较差的农业经营者在建设用地上会受到挤压，区域内也没有相应的建设用地用于产业扩展和经济建设，反而会因为入市引发价格竞争，进一步提升土地要素的价值，增加了某些农业经营主体的管理风险。虽然在长期的过程中，中国出台了农地利用政策，但发展目标本身会因政策的推行出现改变，影响到土地的利用状态。

二、农村集体经营性土地入市产生经济影响的主要因素

（一）利益分配因素利益分配必然涉及不同的利益主体，农村集体经营性土地的入市也会影响原有的利益分配格局，在农民财产性收入的基础上，切断了地方政府的一部分财政收入。但这项制度政策能否有效落实和地方政府之间具有密切联系，中央政府作为政策的执行者，在政策制定的过程中会考虑到区域内的经济发展水平，按照国民生产的总体要求和出发点，在多个领域做好保障性措施。地方政府则是中央政策的执行者，根据本地区的不同情况，制定相应的下级政策来保障各项工作的有效推进。农村集体作为土地所有者，代表着农民集体的利益，虽然农民人数较多，但在整个利益分配集团中处于下层集团群体，既没有决策地位也无法将自身利益最大化。因入市环节利益分配不均所导致的发展问题显而易见。

（二）制度建设因素中国农村经济在长期的发展过程中并没有取得非常显著的成果，在农业科技水平上与发达国家差距明显。这些差距主要表现在生产方式和生产制度层面。按照新型城镇化的建设要求，农村集体经营性土地入市是未来发展的必然趋势，如果不能从制度上进行改革和优化，依然会束缚农村生产力的发展，进而影响到工业化和城镇化的发展态势。当然社会保障制度也会对农村经济产生不利影响，但我国政府在农村医疗和农村住房等方面进行了有效保障，给百姓带来了充足的安全感。特别是近年来，很多农民能够放弃自身生存发展所需的土地，让集体经营性建设工作不再出现大面积空置现象。我国的农民群体社会保险覆盖率逐年增加，也说明社会保障制度处于完善的过程当中，农民不会因为失去土地而无法生活。地方政府在入市的过程中，要承担交易的参与者和交易的监管者职责，在交易上的双重身份对政府部门的制度履行提出了新的要求，制度建设因素也是未来需重点考虑的内容。

（三）文化因素文化因素比较抽象，很难在细节上进行有效描述，但通过矛盾分析理论，可以将文化概括为强势文化和弱势文化。农村集体经营性土地入市的过程中，利益群体众多，随着改革的不断深入，某些企业家和商人过度追求利润的行为影响到了城市的正常发展。虽然政府部门通过农业政策调整的方式刺激农村土地市场，让部分农民获得财产性收入，但对于大部分农民群体而言，他们的思维方式和文化特征仍然以小农经济为主，以中国传统农耕文化为主要特征。从这一角度来看，农民在某些方面的价值观会存在判断偏差，再加上部分农民缺乏法律意识，往往会过度注重利益而忽视了农村经济发展的客观规律与市场动态变化趋势，最终影响到个人的合法权益。

（四）地方政府的土地征收制度未来的城市建设当中，土地作为基础性保障内容，将成为地方政府调节经济发展的基础性元素。现代社会城市扩张速度较快，城镇化发展的过程中，地方政府将成为最大的获利者。土地征收的作用在于满足国家经济建设的客观需求，将集体土地转变为国有土地，所以国家也高度重视农民群体的合法利益。特别是2004年开始，国家还调整了土地征用相关的赔偿标准，但如果集体经营性土地入市得不到认可，就会因为制度性的原因导致集体土地使用价值的降低。

三、农村集体经营性土地入市的保障措施

（一）建立入市收益合理分配制度要建立完整的入市收益合理分配制度就需要充分理解集体经营性土地增值收益的类型，同时了解增值带来的收益是否会影响到外部发展。土地入市的收益类型主要包含两个方面的内容：一是农村集体经营性土地非流转带来的增值收益，即入市前的收益，这些收益主要来源于劳动或生产过程带来的效益，但这一部分收益并不需要分配，本身归于土地所有者。与之相反，入市后的增值收益在受众群体上发生了改变，集体经营性建设工作的土地承包权和使用权发生分离，土地承包者会将土地使用权进行出让。近年来国家在集体经营性土地入市方面改革的主要原因也是为了推进城镇化发展，彻底解放土地市场和农村市场之间的束缚，减少社会收益分配的不和谐现象。因此要想建立更加合理的分配制度，就需要让参与分配的主体具备所有权和使用权。

（二）法律法规制度的完善世界范围内的各个国家都会存在土地入市的情况，发展至今我国已经形成一套完善的土地入市系统，在未来城镇化的发展进程中起到关键的辅助作用。但仅有制度保障是远远不够的，还需要在法律法规上进行管理落实，根据实际情况和土地生产价值进行利益分配，实现好法律管理和政策制度之间的工作衔接，在土地征收、城市建设规划等方面发挥应有的作用。总体来看，就是通过法律来规范农村集体土地的市场，在各项工作的落实环节中起到保障效用。

（三）农民收益保障机制土地作为农民主要的生产资料，是农民创造财富的载体。对于失地农民收益补偿问题和保障机制的研究工作也非常关键。无论是农民自发出让使用权，还是政府征收集体土地，这两种形式本身都会涉及拆迁和补偿等方面的问题，双方都会考虑自身利益，在很多情况下会出现矛盾与分歧。所以政府部门需要规范现有的征地行为，并注重农民补偿工作。例如，在征地补偿方案确定后，地方政府需要进行公告，同时听取农村集体经济组织的意见。必要时还可以让某些服务机构参与收益分配的过程当中，保障各个参与主体的合法权益。

四、结语

农村集体经营性土地入市，为市场化发展提供了重要的改革方向，也能有效缓解城市建设用地紧张的局面。虽然现有的入市工作安排可以以短期形式获取效益，但从长期发展的角度来看，会存在贫富分化加剧的潜在风险，加速产业间的差异化发展。所以集体经营性土地入市需要和政府部门的工作目标保持一致，实现农业经济发展和农民权益保护之间的有效衔接。

参考文献：

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作者：孔誉婧 单位：江西财经大学