我国高等教育政策价值取向演变分析

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关键词：改革开放；高等教育政策；价值取向；演变

一、由权力规制到简政放权

政府对教育权力的规制是政府对公共教育事务进行治理的一种工具，特指公共教育权力机构对社会共同体的活动依法施加持续的管理与控制活动［3］。1949年到1978年，在长期计划经济体制的影响下，我国逐渐形成了中央高度集权型的“全能政府”。“全能政府”模式是指政府对社会资源进行集中配置，而且对经济、社会生活以及个人决策的领域实行全面、微观和直接的干预。1978年，教育部颁发的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》规定，教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。国家明确强调了中央教育行政的权威地位。改革开放后，随着经济社会的飞速发展，以国家权力为核心的高等教育管理模式不断显露出一些弊端和矛盾。如，严格的权力规制抑制了高等学校的办学积极性，整齐划一的培养模式难以适应多样化的社会发展和人才需求等。社会矛盾的不断深化促使我国高等教育政策的价值取向逐渐由权力严格规制转变为简政放权。所谓简政放权是将计划经济体制下政府统揽一切事物的规章制度体系逐步过渡到与市场经济运行相容的范式中来。简政放权伴随着改革开放应运而生，改革的过程就是简政放权的过程［4］。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等教育学校统得过多的管理体制，扩大高等学校的办学自主权。这是我国高等教育政策价值取向由权利规制到简政放权的转变标志，此后我国高等教育政策更加强调高等教育学校自主化、开放化办学。1998年实施的《中华人民共和国高等教育法》第一次以法律的形式规定高等学校应当面向社会，依法自主办学，并在招生方案、学科专业调整、科学研究、国际交流、自主设置部门机构等方面均赋予高等院校一定的自主权，我国高等教育正式走向依法办学的轨道。除了下放自主权，国家还扩大了省级政府对高等院校的管理权限。1986年国务院了《高等教育管理职责暂行规定》，明确划分了中央、地方（省级政府）和高等学校各自的管理职责，扩大地方对学校的自主管理权。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。至1998年，以两级管理、地方政府为主的高等教育管理体制基本形成。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调深化教育管理体制改革，加强省级政府教育统筹，完善以省级政府为主的高等教育管理体制。在此之后，国家出台了一系列有关于加强省级政府教育统筹的政策措施。如，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）。省级统筹体现了中央政府简政放权的基本思路。2000年，全国1041所普通高等学校中，由中央部门直接管理的有116所，由地方管理为主的有92所。至2017年，全国共有普通高等学校2631所（独立学院265所），其中由中央政府管理的公办高等学校119所，由省级政府管理的公办高等学校已达1766所。2019年，中央全面深化改革委员会审议通过《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，强调“高校和科研院所是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要力量。要完善相关制度体系，加快转变政府职能，强化成果导向，精简科研项目管理流程。因此，要赋予高校和科研院所更多自主权”［5］。国家实行简政放权，其本质在于打破旧有的利益格局，以顶层设计的角度，根据社会发展的时代任务，重新划分政府、市场和社会的权力边界［6］，使早期的规制管理模式逐渐过渡到简放管理模式。政府扩大高等院校办学自主权、加强省级政府教育统筹权是教育改革的主旋律，也是党和政府保障社会稳定、增强高等学校发展活力的英明举措。

二、由促进经济建设到正视知识本体

价值取向是政府制定教育政策的原则，政策生产总是在互为冲突的价值取向中做出选择。20世纪末至21世纪初，最具争议的一对价值矛盾是以市场经济为中心的经济价值与代表高等教育本质的知识价值之间的矛盾。改革开放初期，全国进入以经济建设为中心的阶段，国家必须集中力量发展经济，此阶段高等教育政策的经济价值取向突出。1978年召开的全国教育工作会议重新确立了教育事业必须同国民经济发展的要求相适应的指导方针。此后很长一段时期高等教育政策的制定都坚持以经济建设为导向。1983年，教育部、国家计委在《关于加速发展高等教育的报告通知》中要求，教育先行，为国家早出人才、多出人才。随后，“211工程”和“985工程”相继实施，此举是实现教育现代化的重要措施，更是践行教育强国、科技强国的根本保障。这一时期高等教育政策的经济价值取向突出。不可否认的是，经济价值作为高等教育发展的物质基础，在社会主义市场经济初步确立时期起到了举足轻重的作用，但却不能作为主导性价值继续引领高等教育发展。1998年，教育部副部长周远清在第一次全国普通高等学校教学工作会议上指出：一些学校对教学工作的投入明显减少，有的甚至以牺牲教学工作和教育质量为代价搞创收和经商；一些教师的教学积极性下降，把相当大的精力放在第二职业和炒股经商上面；一些学生学风涣散，甚至出现了放弃学业、下海经商的现象；还有一些人，不恰当地宣扬高等教育要商品化、市场化等，造成高等学校部分同志思想上的混乱［7］。不难看出，经济至上的价值观在一定程度上抑制了高等教育的发展。至此，我国高等教育政策话语性质逐渐从关注经济建设转移到更加关注知识本体上。1998年颁布并实施的《高等教育法》第三十一条规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。2012年，《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》明确强调牢固确立人才培养的中心地位，树立科学的高等教育发展观，坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路。高等院校由此从外延式发展转向内涵式发展，知识价值逐渐作为主导性价值引领高等教育发展，实现教育的人本关怀。知识价值是高等教育的本体价值，经济价值、政治价值等只是由此衍生出的边缘价值。如果任由市场经济对高等教育本体价值裹挟或侵占，必定会加重教育产业化、教育市场化愈演越烈的趋势。党和政府及时采取有力措施扭转了这个局势，使得我国高等教育政策回归到以知识价值为主导性价值的发展轨道。

三、由关注效率增长到重视效益优化

探析教育政策的效率和效益关系，不得不提到教育政策的有效性。在教育政策研究的相关文献中，人们普遍使用有效性等概念来表述教育政策活动效益大、效率高等含义。《辞海》中把“效率”解释为“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”［8］，是指投入与产出的比率。改革开放之初，党和政府制定了以效率优先为原则加速发展高等教育的指导方针，此后促进高等教育超规模发展的一系列政策和举措相应出台和实施。1983年，国务院批转的《关于加速发展高等教育的报告》指出，加速发展高等教育事业，已成为刻不容缓的大事，必须采取有力措施，促使整个高等教育事业在5年左右就有计划按比例地有一个较大的发展，并为今后更大的发展打下基础。1999年我国启动高校扩招政策，使得高等教育在短短三年内便由精英化阶段迈入大众化阶段。这一时期也是民办高等教育发展最快的时期，1999年至2005年，民办高校从25所增加到152所，在校生从2．2万人增加到105．17万人。以上政策措施使高等教育得到超速发展，中国成为名副其实的高等教育大国。然而，由于片面追求教育高速度发展，给高等教育发展带来了一系列隐患。例如，高校人才培养质量下降、毕业生就业困难、学风不端现象时有出现等，这都与高等教育政策片面追求效率有关。进入21世纪以来，高等教育政策价值取向逐渐由关注高效率发展，转向注重实现教育效益的最大化。效率和效益都能够实现教育政策的有效性价值，但效率和效益两个概念的区别很大。“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所得符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含两层意思：一是投入与产出的比率，二是产出必须符合社会需要［9］。效益优化指的是教育政策活动要提高资源利用效率，以确保最大化地实现教育的经济效益和社会效益。因而，效益比效率拥有更加广阔的内涵。实现效益优化的途径主要有三个：一是在宏观和微观层面上实现教育资源的合理配置。政府合理配置资源能够有效实施教育活动，避免教育政策的目标和方向出现偏差。二是科学地降低教育活动成本。高成本的教育活动易导致教育主体的教育价值观游离，长此以往必然导致教育政策失真、教育回报降低的后果。三是提高管理效能和教育实践主体的积极性。教育主体的活动积极性不高或利用资源的能力不足会直接造成教育资源浪费的现象。事实上，上述三个途径都体现在近十年的高等教育政策中。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》明确指出，鼓励普通高校之间的联合，合理调整高等教育布局，优化高等教育结构，提高办学效益。1998年，浙江大学成为高水平大学合并办学试点，由原浙江大学、杭州大学、浙江医科大学、浙江农业大学正式合并；2001年，教育部批准由原山东大学、山东医科大学、山东工业大学合并组建新的山东大学。通过高校合并的措施使我国造就了一批实力雄厚的综合性大学和多科性大学，提升了管理效能、降低了教育活动成本。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指出要优化区域布局结构；实施中西部高等教育振兴计划；加大东部高校对西部高校对口支援力度；发挥政策指导和资源配置作用，引导高校合理定位，优化结构，办出特色。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》更是提出了完善教育现代化投入支撑体制；优化教育经费使用结构，全面实施绩效管理，建立并健全全覆盖全过程全方位的教育经费监管体系，全面提高经费使用效益。由效率优先为价值取向的高等教育政策目标是在短时间内实现投入与产出比率的最大化，效率提高在带动教育产业发展的同时也推动了经济增长。由效益优化为价值取向的高等教育政策目标是在取得效率最大化的同时使教育活动能够与受教育者的需求更加契合。两种价值取向相比，后者比前者更宽泛、适用性更强。我国高等教育政策价值取向的演变从侧面反映了人民对高等教育价值追求的变化，在此过程中也赋予了高等教育价值更深刻的内涵。

四、由培养精英到普惠大众

美国教育社会学家马丁•特罗（MartinTrow）于1973年提出“高等教育三阶段论”作为衡量高等教育发展水平的标准，当高等教育毛入学率低于15％时属于精英教育阶段，毛入学率大于15％低于50％为大众化阶段，毛入学率大于50％时则为普及化阶段，这一衡量标准已达成国际共识。高等教育发展的阶段性变化作为一种信号，预示着高等学校的活动开始发生改变，提醒我们做好应对措施。1949年，我国学龄儿童入学率不足20％，中等学校和小学在校生人数分别为126．8万人和2439万人，总人数仅占全国总人口数的4．73％。基础教育和高等教育的有效衔接是我国高等教育发展的基石。基础教育发展滞后、缓慢导致了高等教育后援动力不足，加之大学招生规模有限，1978至1998年，我国高等教育毛入学率仅从2．7％增长到9．8％。改革开放后的很长一段时间我国高等教育仍处于精英化阶段。精英化教育的态势从新中国成立以来一直持续了半个世纪。高等院校人才产出率偏低从而导致高等教育经济效益持续跌落，最终引起了社会发展的三大矛盾：一是我国经济发展带来的高级专门人才需求与教育供给不足之间的矛盾；二是人民日益增长的高等教育机会需求与高等院校教育容量不足的矛盾；三是由于高校录取率低，给基础教育带来了日益严重的应试教育压力与全面实施素质教育之间的矛盾。综上所述，高校扩招势在必行。1998年，经济学家汤敏以个人名义向中央写了一封《关于启动中国经济的有效途径———扩大招生量一倍》的建议书。随后，该建议书被中央采纳。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中规定，要进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权，高等学校可以到外地合作办学，深化学校内部管理体制改革，扩大招生规模。据教育部高校学生司统计，1999年高等教育的毛入学率为10．5％，到2002年超过了15％，这一年标志着中国高等教育由精英化阶段进入大众化阶段。2019年，教育部高等教育司副司长范海林表示，我国已建成了世界上规模最大的高等教育体系，高等教育毛入学率达到48．1％，我国即将由高等教育大众化阶段进入普及化阶段［10］。持续性的高校扩招尽管引发了一系列的怀疑与指责，但这场具有里程碑意义的改革确实为我国的高等教育发展带来了应有的收益。从高等教育大众化所带来的外部价值看，扩招政策为国家扩大内需拉动经济发展起到了即时作用，为数以万计的学子提供了接受高等教育的机会，为我国现代化建设输送了大量高级专门人才，他们大都已经成为社会各级各业的中坚力量。从其内部价值看，高校扩招使高等教育走上与经济同步发展的健康轨道，形成了兼具中国特色和国际化的现代高等教育体系，使我国高等教育的办学体制和布局结构得到优化，使学校基础设施建设水平和自我发展能力得到显著提升。高等教育扩招政策是我国高等教育史上的一项重大举措，可以说在一定程度上影响了社会发展方向。至此，我国高等教育从精英化阶段走向了大众化阶段，也必将实现普及化。

五、结论

通过分析以上政策文本，改革开放以来我国高等教育政策价值取向演变呈现出如下特点：

1．从注重外在价值到内在价值

外在价值是指高等教育政策所表现出来的价值取向是除教育本体价值以外的事物的价值，其内涵是为政治、经济、文化发展服务，它具有工具性价值的特点。内在价值是指高等教育政策着重于调节教育的内生矛盾，其本质是为高等教育的发展服务，其终极目标是实现人的全面和谐发展。改革开放初期，我国打破了计划经济的围栏，但是长期计划经济体制所遗留的社会问题导致国家不得不将教育作为维稳工具，因此这一时期的高等教育政策体现出了强烈的政治价值取向。随着市场经济体制的逐步稳定，教育成为了促进经济快速发展的有力推手，它作为高等教育政策经济价值外化后的“副产品”凸显出鲜明的经济价值取向。21世纪以前高等教育政策强调为政治稳定、经济增长服务，结果导致教育政策的外在价值遮盖了其内在价值。对于政策制定者来说，追求高等教育政策的外在价值似乎更易获得短期回报，但容易忽视教育政策的内在价值与受教育者的本体利益。21世纪以来高等教育政策逐渐转变到重视教育的内在价值和人民的本体诉求。

2．从单一性价值取向到多元化价值取向

所谓单一性即“唯一”，在高等教育政策价值取向范畴中可解释为某一时期的唯一价值，也称为一元价值取向。《中华人民共和国宪法》规定，我国的教育方针是教育必须为无产阶级政治服务，教育必须同生产劳动相结合。从以上表述可知，其政治价值取向十分明显。而随着市场经济体制的建立，我国高等教育主要主张为经济建设培养“四有”人才，教育主要为经济建设服务。在20世纪90年代至21世纪初，高等教育政策的价值取向逐渐扩散到了人本价值和社会价值（包括政治价值、经济价值、文化价值、教育价值）取向并存的状态。1995年，国家颁布并实施的《中华人民共和国教育法》第五条规定，教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德智体等全面发展的社会主义建设者和接班人。社会主义、现代化建设、德智体全面发展等话语表述可以清晰体现出高等教育政策多元化的价值取向。此时含高等教育在内的教育政策已经从单一价值取向阶段过渡到多元价值取向阶段。

3．从重视形式价值到实现形式价值与实质价值的高度统一

形式价值又称为手段性价值或工具性价值，是指高等教育政策实施过程中所需要遵循的一系列正确的程序标准，是实现高等教育价值内容的程序性工具。如经济价值、政治价值、文化价值等。实质价值是指高等教育政策价值选择的具体内容，是教育政策实施后所要达到的实然目的，其标准主要包括以人为本、分权解制、教育平等、效益优化、可选择性等。改革开放之初，政府由于对高等教育政策形式价值的过分关注，导致对政策内容的轻视，结果造成教育地区发展不均衡、功利主义教育等问题。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，在高等教育领域这一矛盾变化表现为人民群众接受优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾［11］，因此，高等教育政策价值取向发生了质性变化。意味着国家要实现高等教育的全面发展，不仅要关注高等教育政策的形式价值，更要使形式价值和实质价值达成高度契合的状态，这也是实现高等教育合法性和有效性的重要保障。

作者：欧以克 付倩 单位：广西民族大学