价值取向下的民族理论政策历史嬗变

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【摘要】政策价值是政策的灵魂，政策价值取向左右政策变迁。绝大多数现代公共政策均存在两种及以上彼此矛盾的价值取向，其实质是不同形势下对政策价值的阶次权衡。民族理论政策的成功与其紧跟时代、与时俱进密切相关；就价值取向而言，我国民族理论政策既有维护各少数民族权益取向的“多元”要素，也有构建多民族共同体取向的“一体”要素；在不同时代背景下，二者均有可能上升为民族理论政策的优先权衡。新中国成立70多年来，我国民族理论政策稳中有变，大致呈现新中国成立初“多元一体”、改革开放后“多元”挑战“一体”以及新时代“一体多元”三个历史阶段。

【关键词】民族理论政策；价值取向；“多元”；“一体”

民族理论政策事关民族团结、社会发展乃至国家稳定，从历时性角度探究其发展变迁规律以总结经验、吸取教训、谋求长足发展，一直是学界持续关注的热点，也取得了丰硕的研究成果。①总体而言，对民族理论政策变迁的探索既有国内研究，又有国外探讨；既有微观维度，又有宏观层面；既有长时段爬梳，又有特定时期聚焦，为进一步研究奠定了深厚基础。与此同时，也非毫无疑义，“民族政策的价值取向，才是民族政策的真正本质之所在，是民族政策的精神实质之所在”［1］，换言之，价值取向左右民族政策及其变迁，以价值取向为视角，剖析民族理论政策的历史嬗变不失为一个恰如其分的探索，但这方面研究尚显不足。缘于此，拙作尝试把民族政策置于其价值取向视阈，探索新中国70余年民族理论政策的变迁，以抛砖引玉、求教于方家。值得注意的是，考虑到党和国家的重要文件、国家领导人重要讲话中从未出现过“族群”这一提法，本文仍沿用“民族”，代指我国56个民族，为了避免混淆，当表示国族时，使用“中华民族”这一概念。

一、“多元”与“一体”：民族理论政策的双重价值取向

政策价值是政策的灵魂所在，政策活动以价值选择为主导。美国政治系统论创立者戴维•伊斯顿（DavidEaston）就曾强调，公共政策即“对社会价值的权威性分配”［2］129。政策最本质的规定性即政策价值，［3］29政策目标是政策价值的具体反映，凸显政策行为的侧重点。政策价值取向即特定主体在面对价值选择时所持的基本立场和态度倾向，由此，政策价值取向的偏颇必然导致政策资源的分散、无序乃至浪费。我国民族理论政策的价值取向之争由来已久，大致可分为“民族主义”和“国家主义”。前者以周平为代表，认为我国民族理论政策是以少数民族利益为主的“民族主义”价值取向［4］；与之针锋相对，后者以王志立为代表，认为我国民族政策向来是维护多民族统一的“国家主义”价值取向［5］。我们无意于对民族理论政策价值取向非此即彼的争论，以免堕入绝对化与片面化的窠臼。作为政治上层建筑，政策存在的根本在于其对现实社会及社会问题的折射与调整。在纷繁复杂的当今世界，几乎不存在唯一价值取向的公共政策。绝大多数政策均有两种或以上可能彼此矛盾的政策价值，具有价值中和的混合特征。［6］价值中和的实质即对政策价值的有效阶序权衡，尤其在社会转型时期，这种多重权衡表现为价值取向的多维特征。因此，社会结构分化与利益诉求多元化，使政策价值取向关注的焦点不再是“有你没我”的取舍，而是在某种核心价值取向主导下的多元价值取向的“混搭”。多元，即多样；一体，一个整体。就本义而言，“多元”与“一体”并不天然地表示我国56个单元民族与中华民族之间的关系，如在我国养老服务中，“多元”是各类社会主体，“一体”则代指政府主导。［7］但在民族学界，费老的“中华民族多元一体理论”［8］享誉海内外，影响深远，本文大致延续该范式，将“多元”阐释为维护少数民族权益的价值取向，与上文“民族主义”取向相对应；而“一体”表示多民族共同体，尤指中华民族共同体价值取向，对应“国家主义”取向。就价值取向而言，我国民族理论政策既有维护各少数民族利益取向的“多元”要素，也有构建多民族共同体取向的“一体”要素，涉及资源配置有效性与社会价值分配合理性之间的博弈。“多元”与“一体”是我国民族理论政策的双重政策价值取向，实现二者有机统一是政府在“价值分配”上的追求。“多元一体”和“一体多元”均包含了“多元”与“一体”两要素，但强调的侧重点并不一致，前者侧重“多元”，后者倾向“一体”。围绕“多元”与“一体”这组价值关系，我国民族理论政策的价值取向具备相当的灵活性，会根据时代背景、情势缓急以及问题严重性来权衡政策价值的有效阶序，这也是我国民族理论政策功能有效发挥的关键所在。

二、“多元一体”：新中国成立初民族理论政策的确立

早在1940年，在《新民族主义论》就已强调，中国共产党人要“建设一个中华民族的新社会和新国家”［9］663。新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》以国家大法形式明确了党的民族政策纲领。新中国成立后，我党进一步制定了一系列民族政策法规，强调少数民族权益，民族理论政策体系得以确立，呈现“多元”汇集“一体”的价值取向。为方便论述，我们从“多元”和“一体”两个维度对新中国初期民族理论政策进行阐述，但某种意义而言，二者相互依存、不可分割，“多元”是“一体”中的多元，“一体”是“多元”中的一体。

（一）“多元”维度首先，进行民族识别，确立少数民族的政治与法律地位。根据少数民族与民族地区的社会差异，因地制宜推行民主改革与社会主义改造。其次，给予少数民族全方位政策优惠，强调积极帮助少数民族发展进步，强调“在一切工作中要坚持民族平等和民族团结政策”［10］75。最后，实行民族区域自治。1950年11月，我国成立了第一个省辖地一级的民族区域自治区——隶属于四川省的西康藏族自治区。之后，各级民族自治区相继建立。1951年2月5日，政务院《关于民族事务的几项决定》，推行民族区域自治政策，培养少数民族干部，在政府机构中设立民族事务相关业务，设立民族语言文字研究指导委员会等。到1952年初，已建立了130个不同行政级别的民族自治地方。该时期，建立在民族识别基础上的民族理论政策有很强的维护少数民族权益的“多元”价值倾向，“甚至每一项民族政策，都是对少数民族的照顾政策”［11］。但要明确，当时对少数民族帮扶是很有必要的，也是有巨大进步意义的，刚经历国共内战创伤与政权更迭动荡的新中国，亟需各少数民族的拥护与认同，“多元一体”民族政策关系人心向背、社会团结与国家安定，是“是整个国家的利益”［12］34。

（二）“一体”维度新中国成立之初，铸牢多民族共同体意识是非常清晰的价值取向。新中国成立初期，我党虽未明确提出铸牢中华民族共同体意识，但在实践中却有自觉铸牢的取向，通过政策设计，不断强化各民族对党和国家的热爱、对“中华民族大家庭”的认同，这是贯穿新中国民族政策的一条主线，也是新中国民族理论政策的初心。［13］《共同纲领》规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等……使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。”这为新中国民族理论政策的价值取向定下基调。“民族大家庭”揭示了我国各民族是团结互助、休戚与共的多民族共同体。之后，“民族大家庭”成为新中国民族理论政策话语体系中的高频关键词，在主流话语和领导人讲话中经常出现，延续至今。1954年通过的《中华人民共和国宪法》在阐述各民族关系时也沿用了“民族大家庭”这一说法。“民族大家庭”这一表述，映射着多民族共同体，尤其是中华民族共同体价值取向的本质内涵。“多元”与“一体”的不可分割性在民族区域自治制度上得以充分彰显。如前所述，一方面，它是维护各少数民族权益的重要举措，但另一方面，新中国初期，构建各民族大家庭的重要途经之一便是实施民族区域自治。通过民族区域自治，少数民族当家作主，也更加拥护党和政府，实现了各民族兄弟是一家的夙愿。新中国成立初期的民族理论政策更倾向于用“多元”汇集“一体”：通过民族识别确立以“民族组成民族”［8］的中华民族共同体形式，以“革命”与“解放”的阶级话语凝聚各族人民建设新中国的强大合力，具有“多元一体”的价值取向。该时期民族理论政策确实倾向于维护少数民族权益，但“一体”取向的理论政策也从未缺席。此外，彼时“共同的政权性质、制度基础、主导文化、人民政治思想及党的领导，成为各民族的社会主义共性”［14］89，这套民族理论政策与计划经济时代的国家政治语境相互配合，基于“多元”原则的政策感召，少数民族被有效动员，主动配合国家力量进入，以“多元”为价值主导的民族理论政策效果卓著，被称为民族理论政策的“黄金年代”。

三、“多元”挑战“一体”：体制转换引发政策不适

十一届三中全会后，全国民族工作拨乱反正。在以邓小平为核心的第二代中央领导集体的领导下，中国特色社会主义民族理论政策得以开创与发展。第一，强调社会主义民族关系的性质是各族劳动人民间的关系，民族问题的实质是消除各民族事实上的不平等，把发展作为民族地区一切工作成败得失的客观标准。［15］第二，“要争取整个中华民族的大团结”［16］161，指出民族工作的中心任务即争取民族团结。第三，建立新的民族自治地方，制定并颁布民族自治地方的自治条例和单行条例。此外，以为核心的党的第三代领导集体实施西部大开发战略，将民族区域自治制度确立为基本政治制度。以为总书记的党中央提出“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的“两个共同”民族工作主题；从十二个方面对我国民族理论政策作了新的概括；①颁布实施了《反分裂国家法》，以国家立法形式遏制一切分裂国家的丑恶行径。

（一）体制转换对民族事务的影响改革开放后，我国社会急剧变化，民族事务和民族问题已重构。首先，各民族流动性增强。计划经济体制下，国家主导一切产品的生产、交换、分配与消费；改革开放后，国家在经济领域的权力式微，市场对资源配置逐渐起到决定作用，各经济主体主要按市场调控展开行动。在经济自由度增加的同时，资源禀赋、区位优势与主体能力的差异在竞争机制的催化下，引发贫富差距凸显。我国由一个相对平均的社会转向阶层分明的社会，利益重新分配引发社会矛盾加剧、社会问题积蓄。同时，伴随全国市场确立，行政壁垒被打破，人口从相对固化状态转向高度流动状态，少数民族内部开始分层，且流动性增强，大批量走出民族地区，来东部沿海城市打工拼搏，汉族人口也源源不断地流入民族地区。其次，民族社会的组织形式从单位本位转到核心家庭本位。计划经济时代，国家意识浓厚，在严格的户籍制度下，单位制建立，各民族在城市以单位为基本单元、在农村以大队为基本单元，公民经济资源、政治资源、社会保障乃至部分人身权利均由单位或大队掌控分配。改革开放后，个体权利与自由不断受到重视，单位和大队的重要性不断下降并逐渐趋于解体，大家庭逐渐向核心小家庭过渡，个体基本以单个公民身份为单位，人们逐渐回归核心家庭，以家庭利益为归依展开活动。再次，民族个体的社会身份从单一走向多元。改革开放前，计划经济与单位社会“双管齐下”，普通民众的社会身份单一，个人职业身份即可代表其社会身份，如农民、工人、教师等，且因特定经济文化类型，少数民族的民族身份往往与其职业身份在某种层面实现了统一，如蒙古族、哈萨克族就与游牧经济紧密联系。改革开放后，社会复苏、经济发展、生活富足，个体选择更多元，除职业外，人们在宗教、性取向、生活方式、业余爱好等多方面均会构建自己的社会身份。

（二）“多元”挑战“一体”改革开放后，我国民族理论政策接续了五十年代的举措，但中国社会则在经济运作、社会组织和思想观念等方面都已经发生了翻天覆地的变化，民族理论政策与社会环境之间，难免出现错位，前者与后者犹如不能完全吻合的齿轮，势必要发生摩擦碰撞。［17］民族理论政策的干预效果式微。改革开放后，民族经济优惠政策向少数民族及民族地区倾斜，但少数民族地区经济发展仍较落后。这绝非民族政策力度不够，而缘于行政干预与市场逻辑相违背、“输血”与“造血”不兼容。市场经济下，行政干预逐渐退出经济领域，经济转向由市场掌管，而市场逻辑不会考虑参与者的民族身份。民族理论政策在力所能及的范围内，能给予少数民族一定的支持，但相对于庞大的市场，这些支持显得杯水车薪、微不足道，显赫一时的民族贸易在市场大潮中趋于沉寂，就是明证。民族理论政策的干预效果式微还在于固定与流动的错位。改革开放后，大量的少数民族来到东部沿海打工，必须通过新机制来服务流动的少数民族。1993年的《城市民族工作条例》只是原则性指导，缺乏具体举措。目前，该条例已经运作了27年之久，早与当前少数民族流动情况不符，条例修改却始终难产。对民族理论政策的工具性利用。市场经济下，资源争夺激烈，极少数所谓“民族精英”借“民族”之名行维护自我私利之实，甚至趁机与政府展开博弈。社会多元化发展，民族文化差异在资源竞争中显示出新的重要性，甚至被简化为民族对比项，生成“民族化”解释。这种解释把个体问题提升为群体问题与社会问题，进而简约为“民族问题”。所谓的“民族问题”将原本疏远的民族精英与民族草根连接，共同与“他者”对抗，以获取资源分配优势。［18］“多元”价值取向的民族理论政策使族裔身份成为有效的社会动员工具，一些少数民族个体往往会利用自己的民族身份尽可能地进行社会动员，给政府或其他民族施加压力，以谋求私利。族裔民族主义成为重要的社会思潮。计划体制内，社会在阶级话语体系下高度统一，人们通过阶级感情来理解自我与他人的关系，用“革命”与“解放”话语来理解中国与他国关系。改革开放后，革命话语衰落，第三次民族主义思潮复兴，族裔民族主义增强，使民族问题的解决难度大大增加。二十一世纪的国际干涉力量不再羞羞答答，而是堂而皇之，全球化重新定义国家主权，甚至出现“人权高于主权”之说，民族冲突成为国际频繁干涉的由头与借口。总之，1950年代同质化语境下产生的民族理论政策，不得不面对改革开放以来的异质化语境。虽然该时期的西部大开发战略、乡村振兴计划、兴边富民计划、“三个离不开”理论、边疆民族团结进步示范区建设等，均有助于多民族共同体的构建，但总体而言，民族政策与民族研究仅指向少数民族，无法廓清少数民族在中华民族中的位置，“只见树木不见森林”，且对少数民族也多谈权利少谈义务。［19］市场经济下，族裔民族意识复兴，“多元”价值取向张扬，民族政策被市场化整体性“削平”式微的同时，部分政策被“磨尖”后工具化使用，开始挑战与威胁“一体”价值取向，中华民族及其研究被长期虚置。［20］

四、“一体多元”：新时代民族理论政策价值取向的再平衡

（一）民族理论政策的新时代转向十八大以来，伴随国内外形势的变化，面对“多元”对“一体”的挑战，以为核心的党中央围绕中华民族共同体建设这一主线，提出“家底论”“石榴子论”“生命线论”“一家子论”等一系列创新性论断，实现了马克思主义民族理论的创新发展。2014年5月的第二次新疆工作座谈会上，“中华民族共同体意识”这一概念正式提出。紧接着，民族交往交流交融、多民族互嵌社会结构、中华民族共同体建设、中华民族共同体意识等“一体”取向的民族理论政策议题引发全社会关注，也成为学界研究热点。2015年，我国颁布了《中华人民共和国反恐怖主义法》，对“三股势力”重拳出击，有力维护了国家统一与民族团结。党的明确强调，要“铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”［21］39。2018年，“中华民族”首次载入宪法，中华民族共同体建设有了宪法保障。新时代，以为核心的党中央关于“一体”取向的民族理论政策的重要论述，标志着民族工作在价值取向上的重要转折。这要求新时代民族理论政策要以中华民族共同体的构建为目标，促进民族“三交”和互嵌，抑制“多元”持续挑战“一体”，突出“一体多元”中的“一体”地位。

（二）价值取向的再平衡新时代民族理论政策，坚持中国特色解决民族问题的正确道路，夯实中华民族共同体政治根基；增加各族群众福祉，巩固中华民族共同体经济基础；弘扬中华民族灿烂文化，聚合中华民族共同体文化动力；加强各民族互嵌交融，创造中华民族共同体社会条件；建设美丽中国，构筑中华民族共同体生态保障。这一时期的民族理论政策鲜明地倾向于中华民族共同体建设，化解改革开放以来的“多元”张扬，以“一体”凝聚“多元”，实现民族理论政策阶次价值取向的再平衡。以“一体”凝聚“多元”是时代变迁对民族工作“倒逼”和民族理论政策价值取向再平衡的必然结果。首先，资源要素分配促使人群跨区域流动，极大改变着各民族的分布及其交往范围，使得民族分布呈弥散化状态，多民族共同体进一步巩固发展，需要有相应政策的积极引导与支持，以强化中华民族共同体的内部联结。第二，族裔民族主义与分裂势力对中华民族共同体构成威胁，西方敌对势力持续利用民族、宗教问题以及分裂势力，推动族裔民族主义持续高涨，甚至某些民族个别分子将民族和宗教认同置于国家认同之上，损害了其他民族利益，威胁国家统一与民族团结。其三，学术界就民族政策展开激烈的争论并形成广泛影响，如探讨民族问题“去政治化”“第二代民族政策”等。这些争论指向民族理论政策的理论基础、实践后果，并就相关调整提出意见，这意味着在民族事务上特别是民族理论政策价值取向上需形成新的共识。中华民族共同体及中华民族共同体意识的提出，是民族政策调整的方向及评判准则。［22］这意味着民族理论政策强调各民族权益的“多元”指向需要调整完善，而强调民族间密切联系和共同命运的中华民族共同体“一体”取向需要加强。当然，围绕“多元”与“一体”双重价值取向的灵活构建，我国民族理论政策的优势显著，不必要也不可能“推倒重建”，而更需要“锦上添花”，叠加式嵌入“一体”趋向，实现民族理论政策及其价值取向从“多元”汇集“一体”到“一体”凝聚“多元”的历史嬗变。

五、结语

中国如何解决好民族问题，关键在于能否处理好政策价值取向上的“一体”与“多元”的关系。几千年来，中央政府一直秉持“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，形成强调“大一统”而又重视差别治理的理念。我党解决民族问题的正确道路，是传统政治文明内生演化的结果，较好地处理了政策价值取向上的平衡关系。处理好“一体”与“多元”的价值关系是解决民族问题的中国智慧和中国方案。新中国70余年，民族理论政策及其价值取向不断适应时代要求，稳中有变，从强调各民族“多元一体”转向各民族共生共存之中华民族共同体的“一体多元”。新中国成立后，少数民族发展严重滞后，民族理论政策倾向于优惠少数民族权益的“多元”价值取向。伴随改革开放与市场经济的深入，民族理论政策工具化倾向凸显，催化了各民族的族裔民族意识，之前通过“多元”汇集“一体”的政策功能捉襟见肘，对“一体”取向构成挑战与威胁。新时代以来，习结合国内外形势，提出中华民族伟大复兴的中国梦，要求筑牢中华民族共同体意识，民族理论政策的“一体”取向开始占据主导地位，提升并重塑“一体多元”价值取向成为当下民族政策调整的重要方向。

作者：成杰 单位：云南大学马克思主义学院博士研究生