养老服务业可持续发展对策研究

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[摘要]黑龙江省进入老龄化时间虽然比全国晚，但由于近些年人口的大量流出和过低的生育率，黑龙江省老龄化水平快速提高，随之而来的养老服务的压力也日渐凸显。2016年黑龙江省已经出现养老金支付的亏空；呈现出社会流动助推的人口老龄化；国有企业比重高导致社会保障支出规模大；服务体系面临严重的可持续发展压力等情况。通过从供需的角度分析黑龙江省养老服务体系，从全国的视角出发为实现黑龙江省养老服务产业的繁荣可持续发展提供政策建议。

[关键词]黑龙江省；人口老龄化；养老服务体系；可持续发展

黑龙江省2005年正式进入老龄社会，比全国晚了五年时间。但黑龙江省老龄化速度却非常快，65岁及其以上人口的比例在2014年前低于全国水平，2015年高于全国0.4个百分点，2016年高于全国0.8个百分点。同时，由于人口大量流出又导致养老金等社会支出面临严峻的可持续压力。从养老服务体系的供给和需求来看，供给侧是提供照护服务的养老机构和政府以及社区和家庭内的亲属；需求方是有照护需求的老年人及其家庭，目前显然供需不平衡的矛盾显著存在。政府主要职责是提供政策制度设置以及这些制度组织的经济支持，包括社会保障、社会福利，以及部分社会服务；社会机构和社会力量主要提供养老服务。

一、黑龙江省人口老龄化的现状

根据2019年黑龙江省的国民经济和社会发展统计公报显示，黑龙江全省2018年年末共有常住人口3773.1万人，比2017年末减少15.6万人；其中65岁以上人口占总人口的比重为12.9%(2018年全国65岁及以上老龄人口比重是11.9%)。可见，黑龙江省在1990年到2005年大约15年的时间从成年型社会步入老年型社会，这比全国其他省份都要快，用时都少。由于整个黑龙江省近些年受人口流失和低生育率的影响，老龄化水平还会持续走高。

(一)老龄化与年轻人口和老年人口相伴南下黑龙江省的人口结构变化除了受到人口发展的自然规律影响之外，还受到国家发展战略变化的影响。建国初期，东北作为重工业基地，原油的开采和粮食、森林资源的大力开发，在我国经济恢复发展阶段，大量劳动力流入，据统计在建国至1979年间，黑龙江省累计净迁入人口达700余万人。同期，中国人口的两次生育高峰叠加影响，东北地区包括黑龙江省人口急剧增长，工业化、城市化水平远远高于全国同期。改革开放以来，东北经济发展相对滞后，老工业基地亟待振兴，再加上东北高寒的气候特点，人口大量外流成为导致黑龙江省人口结构快速老龄化的重要原因。1990年以后，随着南方在市场经济中迅速发展，吸引了大量年前劳动力离开改革中的国有企业和集体经济，纷纷南下到沿海城市。截止到2000年，人口净迁出达23万人。进入到21世纪以后，随着国企改革的不断深化，生态建设的不断重视，采矿业和林业产生大量剩余劳动力，人口流出又进入一个高潮阶段，21世纪的第一个十年，黑龙江省净流出人口达126万人。2011年以后，人口流出又趋于平稳，平均净流出量为10万人每年。无论是改革开放初的人口回迁还是市场经济下的劳动力流动，流出人口中，绝大多数是年轻人。即使是老年人，随着经济水平提升，物流交通发达、通讯快捷方便等社会发展水平的进一步提升，大量的老年人选择到气候环境更加适宜的南方温暖的沿海地区居住，这无疑直接加剧了黑龙江省人口老龄化速度，这些特殊变迁更加导致养老服务产业的发展动力不足。

(二)国内第一个养老金出现亏空的省份根据人力资源和社会保障部的历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》可以看出，我国城镇职工养老保险基金的财务发展趋势越来越不乐观，虽然导致养老金出现收支缺口的原因有很多，但最重要的两个影响因素还是人口数和养老金领取时间。即提前退休问题导致的提前支取养老金和人口老龄化导致的缴纳养老保险的人数相对减少。相比全国，东北提前退休的人数更多，这跟近年来东北经济的结构以及发展不景气密切相关。从全国来看，我国养老保险基金运行总体平稳，以2016年为例，结余约3200亿元，累计结余3.86万亿元。从全国总体看，养老保险基金仍保持收大于支，而且累计结余保持增加态势，有力的保障了全国职工养老金按时、足额发放。但是，地区之间的差异却十分显著。地区差异巨大，2015年广东结余最多，黑龙江等6省份收不抵支，2016年黑龙江养老保险支出比收入多了320亿，不但花光2015年结余的88亿，还欠账232亿元，黑龙江成为了全国首个养老金结余被花光的省份，养老保险基金的全国统筹迫在眉睫。

二、黑龙江省养老服务业的发展现状

近年来，黑龙江省先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》(2014)《关于支持民办养老产业发展的意见》、《关于全面放开养老服务市场进一步发展养老产业提升养老质量的实施意见》等十余分政策性文件，以及《黑龙江省养老服务机构质量》、《候鸟式养老服务规范》等地方性行业标准。在全国首推服务清单制度，出台了《关于建立和实施老年人照顾服务项目的实施意见》(2017)。

(一)养老服务基础设施建设情况近几年，黑龙江省高度重视养老产业，在政府推动下取得了较大的发展。黑龙江省政府办公厅印发了《黑龙江省老龄事业发展“十三五”规划》(黑政办发〔2016〕121号)(以下简称《规划》)提出了高龄老人补贴覆盖率达到100%；每千名老年人拥有“医养结合”型服务床位数达到17张以上；2020年底，全省民办和公建民营养老机构新增床位达9.8万张，占全省机构养老床位的70%，每千名老年人拥有养老床位数35张等一系列量化指标。要求省内规模在200张以上床位的养老机构配备内设医疗机构；规定二级以上医院要与养老机构建立医养合作关系；社区卫生机构要把社区居家老人最为服务对象；“养老＋互联网”行动计划也在积极开展中，鼓励企业运用互联网技术把养老服务的供需信息链接起来；实施社区、社会工作、社会组织“三社联动”，引导以社区为基础，委托社会机构和社会组织提供服务，发展社区嵌入式养老服务和专业化入户服务等项目的推广工作。

(二)持续完善的居家、社区、机构相衔接的服务体系养老机构项目建设迅猛发展。在公办养老机构建设上，推动全省建成公办养老机构18个，新开工建设14个县级综合性社会福利机构，基本消灭了县级公办养老机构“空白点”。在扶持社会力量兴办养老机构建设上，180多个民办机构动工建设，目前，全省已新增各类养老床位2.65万张，全省每千名老人拥有养老床位达到了30张，达到全国平均水平。细化服务体系的供需对接，推动“医养结合”服务模式。目前，全省30%以上养老机构配备了医疗内设机构，50%以上养老机构与就近医院建立合作关系开通老人绿色通道；社区卫生机构服务项目已经覆盖到90%以上的社区老年。全省新增10多家大型“医养结合”机构，催生出多种“医养结合”发展模式，并依托示范化“医养结合”养老机构，开发了“医养、康养”系列产品，在推进养老服务业与健康产业结合发展上走出了路子。

(三)积极培育市场、扶持社会化力量发展养老服务产业积极引导市场开发养老市场形成旅居养老、医养结合、“互联网+”等多种新养老服务产业模式，许多高品质养老服务项目脱颖而出，例如：哈尔滨福寿阁“智慧养老社区”、大庆“幸福为老服务大联盟”、中医大二院“爱心养护康复中心”等一大批优质养老服务产业项目。另外，依托黑龙江地域特点，打造龙江文化游、中医康复疗养等一系列专门面向老年人的旅居养老路线，利用电商推广、参加全国展会等形式线上线下推广，吸引了国内外老年朋友来黑龙江旅居养老，体验黑土文化和享受自然资源。为充分发挥我省夏季气候、整体生态、特色旅游等优势，围绕“整合资源、宣传推介、优化服务”三个环节，推动养老服务业与旅游业结合发展。

三、养老服务业面临的困境

(一)人口流失，老龄化严重，抚养压力大低生育率和严重的人口流失和高城市化率导致黑龙江省面临更严峻的抚养压力。与全国其他省份相比，各地的差异性也非常大。高的省份人口抚养比10：1，即10人养1人；低的省份人口抚养比是1.2：1，负担是不一样的。人口流动更加加剧了黑龙江省空巢老人、独居老人的现状。随着人口老龄化的加速发展，经济结构调整导致的大量人口流出，人口抚养比还会持续变化。养老服务的需求给家庭带来了前所未有的压力，社会服务的供给急需补充。

(二)政府财政压力大，养老金亏空严重养老压力和负担持续加重。一方面是未富先老。2010年，全省老年抚养比(65岁及以上人口数与15-64岁劳动年龄人口数之比)为10.4%，2016年上升至15.0%，需要赡养的老年人越来越多。经济结构调整中的黑龙江社会经济发展缓慢，靠地方政府无法提供充足的财力、物力、人力用来提升社会保障水平。现行的养老保险制度虽然一直在改革完善中，但是目前仍然没有实现全国统筹，而且城乡差异巨大。未来黑龙江省社会保障基金体系运行将面临更大的财力支撑风险。

(三)快速发展的服务业总体水平依然滞后中国老龄化进程的第二个特点是未备先老。随着城镇化的进程加快和现代化生活方式的转变，导致家庭规模不断缩小，养老功能不断弱化，空巢老人增多，农村留守老人现象比较普遍，传统式的家庭养老功能正在弱化，社会养老负担随之加重。虽然黑龙江省养老机构的数量不少，近年来发展速度也比较快，甚至在某些方面走在了全国前列，但其养老服务产业仍然存在着专业人才匮乏、从业人员素质不高、对养老产业发展规律研究不深入、专业化程度不够等问题。因此，积极推动养老产业发展提高养老服务专业化水平势在必行。

四、实现可持续发展的对策

(一)政府提供政策支持，引导养老产业创新发展。黑龙江省是我国的东北老工业基地，在对养老服务产业发展定位上必须要由政府牵头组织，吸引更多的社会力量参与行业发展。当前，有很多企业家都在寻找新的经济增长点，都在努力寻找新的商机来进一步开拓自己的产业。黑龙江省具有独一无二的气候特征，适合发展候鸟养老服务、旅居养老长夜、生态养生农业，黑龙江省夏季凉爽宜人的天气也适合老年人的避暑、休养。发展旅游、康养、生态相结合的养老产业不但能够带动养老服务业的发展，还能发挥溢出效应带动银色经济新的增长点。

(二)打造良好营商环境；扶持养老服务产业协调发展黑龙江省“银色市场”、“银色资源”具有极大的开发价值。新型养老模式虽已进入探索发展阶段，但是老年人力资源、金融资源、文化资源等的开发利用体系还没有协调同步，必须抓紧制定和完善相关政策，并加大这方面的舆论宣传和引导，充分利用好特殊地理、自然优势、进一步丰富旅游和健康养老内涵，做大做强养老服务产业。推动科研院所加大与科技、工信等部门，以及省内大型医疗机构、教育科研院所合作，首先在养老服务产业发展战略研究方面深入研究挖掘龙江养老服务业发展的潜在优势与不足，制定长远规划，有步骤的、可持续的推动养老服务业发展。其次，在研发老年人用品方面加大科技投入，尤其是日常照料、医疗康复产品的开发与研制，重点扶持与老年人需求相关的传感器，机器床，机器人，远程遥控等产品的小微企业的发展。第三，科研院校在提供理论研究和人才培养方面加大智力支持。高校还可以发动青年学生开展志愿服务，为社区、居家和养老机构中的老年人提供独特的精神层面的养老服务；医疗机构为医养结合和人才培训提供支持；互联网+为医疗、旅居和养老服务提供大数据支持。

(三)规范服务标准，鼓励社会力量参与养老服务业多元发展黑龙江省资源丰富、地理位置得天独厚，寒地气候、冰雪旅游以及独特的关东文化等都形成了独具特色的多元化养老服务元素。黑龙江省也先后提出了“南有三亚，北有林都伊春”、“冰城夏都———哈尔滨”、“国际老年人友好城市———齐齐哈尔”等众多的养老服务宣传口号，这都能够充分地突出黑龙江省独特的自然、理以及气候等优势。坚持政府引导与市场化运作相结合，尽快实现养老模式的多元发展。一方面通过加快经济结构调整转型，保证政府有足够的财力、物力、人力用来完善的社会保障水平；另一方面尽快出台规范养养老服务业健康持续发展的标准，提高服务质量和管理水平。

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作者：王洪斌 单位：中国社会科学院大学