矿产资源资产审计的问题及对策

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摘要：报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，实施自然资源资产审计是推进我国生态文明建设的重要举措，矿产资源资产审计是自然资源资产审计的重要组成部分。本文首先界定了矿产资源资产审计的概念、主体、内容和对象；其次，详细分析了现阶段我国矿产资源资产审计存在的问题，最后，提出了相应的完善矿产资源资产审计的建议。

关键词：矿产资源资产；矿业权；审计

一、引言

审计署在《审计署2008－2012年审计工作发展规划》中明确指出要落实资源环境审计，详细阐述了未来的五年矿产资源审计重点；2016年国务院通过了《全国矿产资源规划（2016～2020年）》，指明了到2020年矿产资源勘探，开发、管理和保护工作的发展方向，因此矿产资源审计越来越受到国家的关注和重视。我国在许多省市都已经开展了矿产资源资产审计试点工作，例如：2014年3月，审计署南京办赴山西省开展了矿产资源资产专项审计；2014年12月，审计署在济南市完成了该项审计工作，并发表了《矿产资源资产离任审计初探》一文；2016年10月，国家审计署对新疆地区矿产资源开发保护情况进行了专项审计。审计试点为审计工作的全面开展积累了丰富的经验，但也存在很多问题。

二、矿产资源资产审计概述

1．矿产资源资产的含义

矿产资源是指由地质作用形成的、具有利用价值的自然资源。我国矿产资源的大多数埋藏在地表以下，储量、品质等不容易确定，通过现有的技术手段难以探测到矿产资源的全部价值。依照宪法和普通资产的定义，矿产资源资产是指由国家所有的，价值能够计量的矿产资源。

2．矿产资源资产审计的概念

矿产资源资产审计是国家审计机关对领导干部任职期间所管辖的矿产资源资产的交易、开发利用和保护情况进行监督和评价，从而反映和揭露领导干部和矿业权人相互勾结，领导干部滥用职权寻租腐败、为了追求经济效益以破坏环境为代价等损害国家利益的行为。

3．矿产资源资产审计的主体、内容和对象

矿产资源资产审计主体以国家审计机关为主，内部审计机构为辅。矿产资源的审计对象可以分为政府领导干部和矿业权人。政府领导干部包括国土资源部门、国资监管部门、工商部门、环保部门等政府官员，矿业权人包括矿山企业和地勘单位。对于政府领导干部主要审计相关政策的执行情况，矿业权审批、出让、转让的合法性，资金使用的合规性和绩效性，环境恢复、治理的时效性。对于矿业权人，矿业企业主要审计开发项目中的招标投标的合规性，建设资金使用的合法性、效益性，来往款项的真实性，拆迁、征地补偿费用等。地勘单位主要审计专项资金使用的合法性，内控制度执行的有效性等。

三、矿产资源资产审计存在的问题

1．审计基础薄弱，审计依据不足

一是缺少相应的法律规范和操作指南。法律规范是开展矿产资源资产审计工作的重要保障。虽然我国已颁布了《矿产资源法》、《审计法》，但缺少针对矿产资源综合性的审计法规，既能明确矿产资源开发、使用、管理的规范，又有具体的审计操作指南，体现领导干部的审计责任。二是没有建立完善的矿产资源资产负债表。矿产资源资产负债表是进行矿产资源资产审计的基础，中共十八届三中全会提出了要探索编制自然资源资产负债表，但我国进行试点编制的省份较少，而且编制矿产资源资产负债表的难度较大。一方面，矿产资源多埋藏于地下，统计难度大，其价值量化困难；另一方面，我国对矿产资源资产负债表缺乏统一的具体的编制准则和成熟的思路方法，这些都在一定程度上影响了矿产资源资产审计工作的开展。

2．审计取证困难，审计风险加大

矿产资源资产审计依赖于取得客观的矿产资源资产数据，但在我国取得矿产资源资产数据难度较大。一方面，由于矿产资源信息保管较为分散，很多数据分散的保存于国土资源部门、安全监察部门和环保部门手中，例如，矿产资源的开发管理，矿业权的审批和流转等工作资料由国土资源局负责保存；矿产资源安全检查、整治整改的信息披露数据由煤矿安全监察局保存；矿产资源开发项目中的环保指标数据由环保局保管。然而各部门之间缺乏合作共享机制，没有建立统一的数据共享平台，还有一部分的数据是保密的，这些无疑的给审计人员的取证带来了很大困难；其次，我国目前没有强制对矿产资源信息的披露，对于已披露的数据由于各部门自身利益的驱使，不能做到百分之百的可靠、客观和公允，从而无法收集到充分的审计证据。另一方面，大部分被审计单位很少建立矿产资源资产台账进行登记和核算，相关的财务核算没有统一的格式和规范，导致信息之间无法比较，加大了审计风险，严重影响了审计成效，给审计工作的开展带来了巨大障碍。

3．审计力量薄弱，审计效率不高

（1）审计人员不足。在矿产资源资产审计中，有些省市的矿产资源开发项目需要审计人员全程跟踪，开发项目时间长，规模大，数据采集困难，工作量大，需要大量的审计人员。而当地的审计局可能同时面临组织开展多个审计项目，无法调配更多的审计人员参与到矿产资源资产审计项目当中，影响了审计效率。（2）缺少复合型审计人才。对于矿产资源开发项目的审计涉及的范围广，专业性较强，需要审计人员既要具备财务审计的专业知识，又要具备矿产资源知识、工程造价知识、生态恢复知识，看得懂施工文件施工图，还要掌握地理信息技术、卫星遥感技术等新型技术方法。而当前大部分矿产资源资产审计人员知识结构以财务审计为主，对工程管理、生态保护、新型监测技术的运用方面知识储备不足，严重影响了审计工作的开展。

4．责任难以界定，追责问责困难

责任界定是影响审计结果公允有效的关键所在。很多原因导致了矿产资源资产开发利用产生的生态效益和社会效益的责任难以准确界定。一是因为矿产资源资产开发产生的影响具有滞后性。矿产资源开发造成的环境破坏和地表塌陷可能在当时的领导干部任职期间没有显现，但是在接任的领导干部任职期间，这种恶劣影响可能就体现出来，责任的主体难以准确追究。二是因为矿产资源资产开发利用导致的环境破坏和污染具有流动性，导致领导干部跨区域责任界定不明确。矿产资源资产开发利用会造成大量的空气污染和水污染，而空气和河流都具有流动性，很有可能出现上游污染下游埋单的情况，各责任主体之间相互推诿，难以准确进行归责。

四、矿产资源资产审计破解之策

1．强化审计基础，完善审计依据

第一，要加快编制矿产资源资产负债表。加快编制一套专属于矿产资源核算体系的矿产资源资产负债表是开展矿产资源资产审计工作，完善审计评价体系的重中之重。编制矿产资源资产负债表，首先，应制定相应的准则，可以借鉴会计准则，确定矿产资源资产负债表的各个科目及各个科目所包含的内容和具体核算方法；其次，要解决矿产资源资产价值量化问题。只有解决这个问题，才能将相应的价值填进资产负债表中。要建立一套专属于核算矿产资源价值的评估体系和评估标准，确定矿产资源评估的各项指标，定期对矿产资源的价值进行评估。应建立监测与核算协同机制，完善矿产资源的监测点，建立数据库，为矿产资源资产的价值评估提供基础的数据支持；最后，应编制具体详细的操作指南，联合其他管理部门完成资产负债表填制工作。第二，要完善立法。我国目前还没有专门针对矿产资源资产审计方面的法律制度，这使得当下在进行矿产资源资产审计时缺少必要的法律依据。为此，必须进一步强化矿产资源资产审计的法律环境，一方面，可以重新修订已有的法律法规，可以修改《宪法》中关于自然资源资产审计方面的法律制度，进一步明确审计机关在矿产资源资产审计中的职责和权限。也要修改《审计法》中关于矿产资源资产审计方面的相关规定，明确领导干部矿产资源资产审计的内容、目标和标准，强化审计结果的运用；另一方面，可以建立新的关于矿产资源资产审计方面的法律制度，矿产资源资产审计的立法工作，要深度结合各个区域矿产资源的特点，邀请矿产资源方面的专家、审计方面的专家学者共同探讨、商议，也可借鉴国外关于矿产资源资产审计方面的立法经验和广大人民群众的智慧，制定出符合矿产资源资产审计现状、满足中国国情的法律制度。

2．加强队伍建设，增强审计力量

审计人员的素质是影响审计成效的关键因素，因此组建一支高素质、复合型的审计队伍对矿产资源资产审计工作的开展是十分必要的。矿产资源资产审计队伍建设可以从以下几个方面来提高：第一，加强对现有审计人员的培训，着重提高审计人员在其他学科方面的知识储备，提高审计人员对3S技术、测绘技术、大数据、云计算新型技术手段的运用能力，加强对审计人员的后续教育，定期对审计人员进行业务考核。第二，可以借助社会审计力量。在不影响政府工作的前提下，可以借助一些社会审计力量，聘请一些社会审计专业人士加入审计队伍中，另外，在一些矿业企业中也有矿产开发、测绘等专业人才，政府可以在不影响工作和保密纪律的前提下，聘请这些人才，壮大审计队伍。第三，政府可以和一些高校展开合作，聘请相关领域的专家教授进行工作指导，建立专家库，集思广益。第四，要与其他部门展开合作。在进行矿产资源资产审计时可以借调一些国土资源部门，环保部门人员开展联合审计。同时应联合其他部门，建立矿产资源资产数据共享平台，加强矿产资源信息的整合，在保证数据真实、完整、有效的前提下，实现数据共享。

3．科学界定责任，提高审计成效

矿产资源资产开发污染影响范围较广，针对相邻两个区域或多个区域领导干部责任无法界定的问题，可以对相关的几个地区开展跨地区合作审计，对上游和下游区域的领导干部同时展开审计，明确水质变化原因，确定为此负责的领导干部。此外，政府机关必须要落实领导干部生态环境责任终身追究制，对每一位领导干部都要建立相关档案，记录任职期内重大决策、资金划拨使用情况、矿产资源开发利用情况以及生态环境现状，追踪记录，实行领导干部责任终身追究制。

参考文献：

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［2］张燕．领导干部矿产资源资产离任审计评价指标体系构建研究［D］．安徽财经大学，2018．

［3］岳晶晶．领导干部自然资源资产离任审计难点与解决路径研究［D］．南京审计大学，2017．

［4］太树田，宋传联．我国环境审计监督主体的协调定位［J］．会计之友，2013，（36）：67～69．

作者：孙子家 宋传联 单位：长春理工大学经济管理学院 东北师范大学