地方矿产资源规划分析

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摘要：随着第四轮矿产资源规划编制工作的启动，第三轮规划的评估工作也将同步开展，规划评估是分析存在问题、提出改善对策的重要手段，也是新一轮规划编制工作的重要技术支撑。本文介绍了宁夏第三轮市县级矿产资源规划的总体编制情况，总结分析了规划内容及审查流程，指出了规划编制过程中存在的问题，如市县主管部门参与度低、规划编制周期较长、砂石土资源“三区”设置不合理等，并对下轮规划编制工作提出了相关建议。

关键词：宁夏；第三轮；市县级；矿产资源规划；砂石粘土矿

矿产资源规划是国家发展规划体系中的重要专项规划，是落实国家矿产资源战略、加强和改善矿产资源宏观管理的重要手段，是依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的重要依据。随着《自然资源部关于开展矿产资源规划（2021-2025年）编制工作的通知》（自然资发﹝2020﹞43号）的，新一轮矿产资源划编制工作将全面启动。作为新一轮规划编制工作的参考依据和重要基础，各级矿产资源规划评估工作也将陆续展开。矿产资源规划评估是分析存在问题、提出改善对策的重要手段，是新一轮规划编制工作的重要技术支撑[1,2]，因此，做好规划的总结评估工作意义重大。本文将总结宁夏第三轮市县级矿产资源规划成果，重点指出规划编制中存在的问题并提出相关建议，为新一轮市县级规划编制提供参考依据。

1总体情况

2015年12月，宁夏自然资源厅（原宁夏国土资源厅）根据相关文件要求[3,4]向各作业单位下达了市县级矿规划编制任务书，宁夏第三轮市县级矿产资源规划编制工作全面开展。本轮规划的主要任务为细化落实上级规划，统筹部署本级审批发证矿种的开发利用与保护，以及部署安排矿山地质环境保护与治理恢复工作。规划编制范围包含全部5个地级市的市级规划，以及灵武市、青铜峡市、中宁县3个县级规划，规划编制作业单位主要由自然资源厅直属事业单位及地质局下属事业单位组成。规划编制经费全部来源于自治区财政资金，其中，单个市级规划编制经费为30万元，单个县级规划编制经费为20万元，后续又增加数据库建设经费15万元。

2规划内容

根据《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》以及《市县级矿产资源总体规划参考提纲》[4],规划主要从矿产开发与资源产业布局、砂石粘土矿资源开发管理、矿山地质环境保护与治理、绿色矿业发展以及矿业权设置区划等方面做出了论述。对新增资源储量、矿产资源开发总量调控、矿山总数、大中型矿山比例、矿山地质环境治理恢复面积及土地复垦面积等指标做出了明确要求。

2.1矿业开发与资源产业布局明确第一类、第二类矿产[5]资源的勘查及开发利用方向，设置勘查规划分区及开采规划分区。市县级规划主要是落实分解省级规划中划定的勘查分区及开采分区，未额外单独设置分区。本轮规划勘查的主要方向为煤、石膏、石灰岩、地下水以及地热等矿种，共设置了重点勘查区16个，限制勘查区4个；开采的主要方向为资源赋存丰富、市场前景好、经济效益高的煤、石膏、石灰岩等矿种，共设置重点矿区16个，其中包括7个国家规划矿区。

2.2砂石粘土矿产资源管理市县级规划的主要内容为砂石粘土矿等第三类矿产[5]，因此，本轮规划中，对砂石粘土矿的空间规划及管理单列章节进行论述。各市县结合自身经济发展及工程项目建设需求，对砂石粘土矿的年开采量进行总量调控；设定矿山最低开采规模及最低服务年限，逐步清退小型矿山；合理投放采矿权，有效控制矿山总数。在此基础上，进一步结合本区的资源赋存条件，划定允许开采区、集中开采区以及备选开采区[6]。本轮规划中，全区5个地级市共设置砂石粘土开采分区650个（图1），其中，允许开采区539个，集中开采区107个，备选开采区4个。允许开采区主要分布在固原市、中卫市以及吴忠市，大多数允许开采区是以采矿权范围为界进行划定的，以上三地共设置允许开采区508个，占全区允许开采区总数的94.2%。集中开采区重要分布在吴忠市和固原市，基本以集中连片分布矿权的最大包络线为界进行划定，其中，吴忠市规划设置集中开采区73个，约占全区集中开采区总数的62.8%。备选开采区只在银川市和吴忠市有所规划，设置比例仅为全区所有砂石粘土开采分区总数的0.6%。

2.3矿业权设置区划2015年8月，矿业权设置方案备案审批或备案核准制度被取消[7]。本轮规划中，将矿业权设置方案与矿产资源规划中的勘查区块、开采区块有机融合，统一形成“矿业权设置区划”，作为规划的重要组成部分，在总体规划中设“矿业权设置区划”专门篇章。因此，对于市县级矿产资源规划而言，矿业权设置区划是整个规划的核心内容之一，是市县级规划落实上级规划、布置本级规划的主要篇章。①探矿权设置区划本轮规划中，全区共设置勘查区块161个，其中，省级规划设置了158个，银川市根据地方地热资源的勘查开发需求，在市级矿产资源规划中增设了3个勘查区块。除了银川市之外，其余市县的探矿权设置区划均为落实省级规划勘查区块。②采矿权设置区划本轮规划中，全区共设置开采区块1328个，其中，省级规划设置了202个，剩余1126个全部为市县级规划设置开采区块。在市县级规划中，采矿权设置区划主体为砂石粘土矿，本轮规划共设置砂石粘土矿开采区块1044个（图2），占市县本级规划区块的92.7%。其中，建筑石料用灰岩（白云岩、大理岩、砂岩）开采区块为237个，占砂石土矿权设置总数的22.7%；建筑用砂矿开采区块为453个，占砂石土矿权设置总数的43.4%；砖瓦用粘土开采区块为354个，占砂石土矿权设置总数的33.9%。根据本轮规划采矿权设置区划数据统计分析，规划设置的砂石粘土矿资源储量规模整体偏小，其中，查明资源量不足50×104m3的矿山比例达73.9%，大于500×104m3的矿山比例仅为1.2%。资源量大于500×104m3的矿山全为建筑石料矿，砖瓦粘土矿几乎全部为源量不足50×104m3的矿山（表1）。此外，本轮规划设置砂石粘土矿采矿权总面积为59.37km2，约占全区国土面积0.09%，单个采矿权面积主要集中在0.01～0.2km2，占全部矿山比例为94%。总体看来，本轮规划中，全区砂石粘土矿开采区块整体特征为规模小、区块碎、分布散。

3规划审查

本轮市县级矿产资源规划采用三级审查制度，即作业单位预审，市县局组织初审，区厅组织终审。规划编制完成后，首先由作业单位组织地质、矿产、水工环等相关专家进行预审，修改形成预审稿；其次由市县组织地方发改、林业、水利、环保以及自然保护区管理局等相关单位进行初审，修改形成送审稿；最后由地方政府向区厅报批，申请审查，区厅组织规划、发改、林业、水利、环保等相关单位进行终审，修改形成最终稿。市县级规划审查在预审和初审两个环节中，只针对文本、附表及图件进行审查。在终审时，区厅将对文本和空间数据同步进行审查，将空间数据与省级规划进行套合，查看其是否全面落实省级规划。并将空间数据与基本农田、生态红线等数据进行对比，查看其矿权设置是否满足空间设置条件。

4存在问题

4.1市县主管部门重视程度不够，参与度较低本轮市县级规划的经费来源全部由自治区财政支出，项目运作模式为自然资源厅（原国土资源厅）统一为作业单位下发任务书，因此，市县自然资源局并未对规划编制工作给予足够的重视。市县相关部门未能充分发挥其“主人翁”的作用，很大程度上扮演的是“甩手掌柜”角色，其矿产资源主管部门相关人员并未真正参与到规划编制过程中。

4.2规划编制周期过长，影响规划的时效性从规划编制任务下发到市县级规划审批实施，共历时3年。本轮市县级规划编制工作始于2015年年底，计划于2017年审批实施，但审查工作刚好赶上生态红线划定、自然保护区内矿业权清理以及矿山地质环境治理恢复基金制度改革等工作同期开展，需与相关部门频繁对接，多次调整规划内容。因此，直至2018年8月，宁夏第三轮市县级矿权资源规划才陆续实施。本轮规划编制周期长，时间跨度大，一定程度上影响了规划的时效性。

4.3砂石土“三区”划分简单随意，缺乏依据按照《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》，本轮市县级规划新增了砂石粘土开采分区，但是我区砂石粘土矿“三区”在划定过程中，方式较为简单随意，不够细化。例如，在矿权集中分布的地方划定集中开采区，取各矿权外围的最大包络线形成集中开采区边界，或者以单个矿权范围为界直接划定允许开采区。以上方式并未充分考虑地质条件、有效结合资源赋存情况，缺乏必要的实地勘察与调研，以及与林业、水利、环保等多部门的对接工作。而将一个采矿权范围直接划定为一个允许开采区，这种划定方式无疑与允许开采区的划定初衷背道而驰，砂石粘土开采空间布局直观上依旧存在“小、散、乱”的情况，没有充分体现出集约节约开采理念与开发方向。此外，本轮规划设置的备选开采区占比较低，只有较少的几个地方设置了备选区，是否能保障相关基础建设需要有待商榷。

4.4规划编制单位技术水平良莠不齐本轮市县级矿产资源规划总共由5家单位共同完成，其中4家单位为地质局下属事业单位。由于规划工作编制周期长，经费少，因此部分作业单位对规划编制工作重视程度不高，出现人员配置不合理，编制人员缺乏相关经验等情况。各单位之间成果相互借鉴，规划文本千篇一律，没有充分体现出自己的特色。

5意见建议

5.1进一步提高并细化市县级矿产资源规划功能定位，可通过行政手段推动市县自然资源主管部门提高对规划的重视程度。建议下一轮市县矿产资源规划编制经费由市县自然资源主管部门向本级财政申请，并落实规划编制相关负责人。将规划编制工作纳入领导绩效考核，有效提升市县级矿产资源规划质量。

5.2本轮市县级规划编制经费相对偏低，建议下轮规划提高经费保障。随着空间开发与管理精细化时代逐渐到来，合理设置砂石粘土开采分区将变得更加重要，因此在下轮规划中需重点扎实做好砂石粘土矿的基础调查与分区工作，进一步摸清砂石粘土矿的资源家底，为市县级规划编制奠定基础，在规划砂石粘土矿采矿权时做到有的放矢，有据可依。

5.3进一步提高资源集约节约开采，逐步淘汰产能小、对环境破坏较大的矿山，建议下一轮规划减少空白区新设采矿权的设置比例，进一步提高现有采矿权调整、整合比例。可在原有基础上大力整合，以企业联合入股等模式整合形成一批生产规模大、服务周期长的新矿山，进一步提高资源利用效率。

5.4建议下轮规划尽量由具有规划编制相关经验的单位来承担。合理安排规划编制进度，尽量缩短规划编制周期，优化审查流程，提高审查质量，增强规划的时效性，保障规划的有效服务年限。

参考文献：

[1]《矿产资源规划方法》编委会.矿产资源规划方法[M].北京:地质出版社,2014.际监测见图5）。

[2]孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京:地质出版社,2009.

[3]国土资源部.国土资源部关于开展第三轮矿产资源规划编制工作的通知[Z].国土资发(2014)35号．

[4]国土资源部.国土资源部办公厅关于印发《省级矿产资源总体规划编制技术规程》和《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》的通知[Z].国土资厅发(2015)9号．

[5]国土资源部.国土资源部关于进一步规范矿业权管理的通知[Z].国土资发(2006)12号．

[6]董彦涛.砂石土资源“三区”规划管理思路与政策研究[J].经济师,2016(08)：69-70．

[7]国土资源部.国土资源部关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知[Z].国土资规(2015)2号．

作者：王小龙 张芬 单位：宁夏国土资源调查监测院