谈深化矿产资源管理改革政策

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摘要：2019年底自然资源部印发推进矿产资源管理改革文件后，部分省份相继出台了贯彻落实的政策文件。其中，贵州省出台的深入推进矿产资源管理改革政策文件创新力度较大，具有较强的借鉴意义。本文概述了贵州省改革政策主要内容，对建立矿业权登记制度、取消矿业权管理事项和登记要件、改进矿业权出让收益计算方式、推进矿业权管理数字化建设等政策亮点进行了评析，总结提出了供国家层面完善矿产资源管理制度和进一步深化改革的相关启示和建议。

关键词：贵州省；矿产资源；管理改革；评析；启示

2017年2月，中央印发《矿业权出让制度改革方案》，率先在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）推进矿业权出让制度改革试点，经过2年多的改革试点，2019年底自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”），将矿业权出让制度改革成果在全国推开，同时吸收了油气勘查开采体制改革和矿产资源储量管理改革有关成果。7号文件印发后，目前已有黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、广西、贵州、云南、甘肃、宁夏等10余个省份的省级自然资源主管部门先后出台了政策文件，结合本地实际提出贯彻落实7号文件具体要求。经对比分析，多数省份出台的政策文件是对7号文件规定的细化完善，较少突破7号文件框架。相比之下，贵州省作为6个矿业权出让制度改革试点省之一，在充分总结试点经验基础上，2020年9月印发的《贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（黔自然资规〔2020〕4号，以下简称“贵州省4号文件”）［1］则改革创新力度相对较大，在矿业权出让、登记、有偿使用、信息化管理等方面出台了一系列新举措，本文试对其改革主要内容及亮点作简要评析，总结提出有关启示和建议。

1贵州省矿产资源管理改革政策主要内容

贵州省4号文件总体上可分为细化落实自然资源部7号文件要求和结合本省实际进一步改革创新两大方面内容。

1．1细化落实自然资源部7号文件政策措施

自然资源部7号文件主要为全面推进竞争出让、完善矿业权登记管理及改革矿产资源储量管理3大方面内容［2］。贵州省4号文件对7号文件规定进行了细化落实。一是落实7号文件同一矿种同级管理要求，明确省级及以下各级自然资源主管部门矿业权出让和登记权限所对应的矿种。省级自然资源主管部门负责煤、煤层气、金、铁、铬、铜、铝、镍、锆、磷、萤石、锰12种矿产的矿业权出让登记及相关事项管理，同时还明确了市、县级自然资源主管部门权限。二是落实7号文件积极推进“净矿”出让要求，细化了“净矿”出让机制，明确了“净矿”出让中意向提出、汇总提交、联查联审、批准实施等各环节中各级政府和部门的职责。三是细化落实7号文件油气探采合一制度及资格准入有关定，明确了煤层气矿业权人应满足净资产不低于3亿元的资格要求，但煤炭矿业权人增列煤层气矿业权的除外，且煤炭采矿权可优先增列煤层气矿业权。煤层气实行探采合一制度。四是细化7号文件关于探矿权延续时缩减面积有关规定。补充了因规避生态保护红线等超过应缩减面积的，可在下次探矿权延续时抵扣应缩减面积。补充了探矿权增列矿种有关规定。五是储量管理改革方面，补充了加强地质资料汇交管理有关要求。

1．2结合本地实际进一步改革创新

在落实自然资源部7号文件改革要求基础上，贵州省4号文件充分吸收2017年以来该省矿业权管理改革试点成果、矿产资源领域“放管服”改革有关成果及多年来积累的矿业权管理实践经验，聚焦矿产资源管理主责主业，从建立矿业权登记制度、简化矿业权登记要件、取消部分管理事项、改进矿业权出让收益计算方式、加强矿业权管理数字化建设等方面提出了具有本省特色的一系列新的政策措施，对矿业权管理领域开展系统性改革，把矿业权管理从原来的“重审批”向“重权属”“重服务”“重监管”转变，形成了较大的改革合力，将显著提升矿业权管理效率和服务水平，有利于进一步减轻矿业权人负担，激活矿业市场活力，切实改善矿业领域营商环境。

2贵州省矿产资源管理改革政策亮点评析

2．1建立了矿业权登记制度

目前，我国施行的是矿业权审批登记制度，随着矿业权竞争出让的全面推开，社会主体竞得矿业权后办理勘查许可证或采矿许可证还需由具有发证权限的自然资源主管部门进行审批，不利于充分发挥市场配置资源决定性作用，也存在“重审批”“轻物权”的弊端，不利于维护矿业权竞得人的合法权益。贵州省4号文件规定，矿业权人与自然资源主管部门签订矿业权出让合同，并按规定完成矿业权出让收益处置后，即可取得勘查许可证或采矿许可证。4号文件中的矿业权人包含招标、拍卖、挂牌出让矿业权的竞得人，批准协议出让的受让人，以及申请探矿权转采矿权的探矿权人。贵州省4号文件实质上是将需要审查的内容提前在矿业权出让前的基础工作中进行把关，变矿业权审批登记制为出让合同约定登记制。

2．2取消了若干矿业权管理事项

近几年来，矿产资源领域深入推进简政放权，取消了地质勘查资质审批、矿业权协议出让单独审批、招拍挂及协议出让划定矿区范围审批、采矿权生产规模变更审批登记、矿业权设置方案备案核准等一系列管理事项，取得显著成效。贵州省4号文件在此基础上进一步取消一批管理事项。一是全面取消划定矿区范围审批事项。除招拍挂及协议出让外，探矿权转采矿权也不再受理划定矿区范围审批事项，矿区范围由登记管理机关确定后在采矿权出让合同中约定。改革后探矿权转采矿权减少了“划定矿区范围”这一道审批环节，有效提高管理效力。二是矿产资源绿色勘查实施方案评审、备案事项。矿产资源勘查实施方案是探矿权人开展勘查活动的依据，也是自然资源主管部门对探矿权进行监管的重要依据，但编制勘查实施方案并通过评审并不一定要作为探矿权登记的前置条件。贵州省4号文件取消勘查实施方案的评审、备案，不再将其作为探矿权登记要件，只需探矿权人出具编制方案并按方案进行绿色勘查的承诺书，并将方案纳入矿业权人勘查开采信息公示进行监管。

2．3取消了一批矿业权登记要件

矿业权登记要件的准备时间直接影响申请人取得矿业权的时间，尤其是一些准备时间较长的要件，直接决定了取得矿业权的快慢。贵州省4号文件围绕建立矿业权登记制度大幅消减登记要件，主要包括：一是不再将环境影响评价报告及批复文件作为采矿权登记要件。在采矿权新立登记要件中，编制环境影响评价报告并取得环保部门批复是耗时最长的一个要件之一，尽管国务院241号令规定环境影响评价报告作为采矿权登记要件，但2016年修订的环境影响评价法已经未将环境影响评价报告作为办理采矿许可证的前置条件，该要件的取消将大幅缩短采矿权人获得采矿许可证的时间。二是不再将矿产资源绿色开发利用（三合一）方案作为登记要件。贵州省是全国较早实行矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制的省份［3］，合并之后为矿产资源绿色开发利用（三合一）方案。贵州省4号文件取消了（三合一）方案要件，仅要求矿业权人出具承诺书，承诺在约定时间内完成方案编制评审，并将按照评审通过的方案依法履行资源合理开发利用和生态修复义务。该要件的取消将进一步缩短获取采矿许可证的时间。三是不再将煤矿核准文件、矿山初步设计、安全设施设计等作为矿业权登记前置要件。四是不再要求矿业权人出具矿产资源储量登记书、勘查项目完成报告或终止报告、闭坑地质报告、市县核查意见表等要件。

2．4改进矿业权出让收益计算方式

自2017年矿业权出让收益征收管理制度实施以来，一方面更好地维护了矿产资源国家所有者权益，另一方面在实践中也还存在一些问题。例如对于资源储量较大、矿山服务年限较长的（尤其是超过法定发证年限），虽然提出了探索通过矿业权出让收益率征收的规定，但国家层面并未出台具体规定，目前仅有少数省份出台了地方政策，多数省份仍统一按价征收，尽管允许分期缴纳，此类情形矿山企业负担仍然较大。贵州省4号文件对矿业权出让收益计算方式进行了改进，不再与矿山服务年限挂钩，而是用发证年限计算，具体计算公式为：矿业权出让收益＝市场基准价×拟动用资源储量。其中，拟动用资源储量＝推荐生产规模×发证年限×1．5（备用系数）。拟动用资源储量的上限是评审备案的资源储量，若拟动用资源储量小于评审备案的资源储量，待采矿权延续时再处置出让收益。这种计算方式一方面与矿产资源开发利用方案要件及生产规模变更审批取消相衔接，另一方面仅征收发证年限内拟动用资源储量的出让收益，有利于减轻矿山企业负担。

2．5推进矿业权管理数字化建设

贵州省4号文件在矿业权管理数字化建设方面也有自身特色。一是针对提出建立全省统一的矿产资源储量数据管理系统，要求省、市、县各级矿业权登记机关统一使用“一个系统”和“一张图”进行评审备案，解决了各级自然资源主管部门储量管理数据不共享的问题。二是推进矿业权登记管理系统改造升级，实行矿业权管理“四同”，即各级矿业权登记机关统一使用同一登记系统、网络、底图、数据库，并按照发证权限对底图和数据库及时进行更新和清理，确保各级矿业权登记数据的准确性和实效性。矿产资源储量和矿业权登记管理数字化建设工作的推进，将为相关改革措施的落地提供重要保障，进一步提升矿业权管理效率和服务水平。

2．6细化落实措施有自身特点

除上述亮点外，贵州省4号文件一些细化落实7号文件的措施也有自身特点。一是省级矿业权出让登记权限下放幅度大。省级仅保留煤、煤层气、金、铁、铬、铜、铝、镍、锆、磷、萤石、锰12个矿种出让登记权限，其中锰为紧缺重要矿种且为贵州省优势矿种，其他11个矿种为自然资源部负责的14个重要战略性矿种以外的战略性矿种。与其他省份相比，贵州省级负责矿种相对较少，其他金属矿种都下放市级，下放力度较大。同时，县级负责的矿种比原国土资源部规定的第三类矿种范围稍有扩大，增加了可直接出让采矿权的建筑用白云岩、建筑用砂、建筑用辉绿岩、建筑用花岗岩、建筑用凝灰岩、建筑用大理岩、建筑石料、砖瓦用砂岩、砖瓦用砂9种普通建筑石料矿种。二是合理调整采矿权有效期确定标准。国务院241号令及自然资源部现行有关规范性文件确定采矿权有效期上限的标准是矿山生产建设规模。考虑到矿山生产建设规模由行业主管部门负责，自然资源主管部门已不再办理生产规模变更登记，以生产建设规模确定采矿权有效期已不适应现实管理需要，贵州省4号文件将采矿权有效期上限标准改为依据评审备案的矿产资源储量规模大小，储量规模大、中、小型对应的采矿权有效期上限为30年、20年、10年，并规定砂石土类采矿权上限为10年，使采矿权有效期的确定有了更明确的标准。三是增加了实行“净矿”出让的矿种。贵州省4号文件在自然资源部7号文件明确的砂石土采矿权须开展“净矿”出让基础上，增加了勘查开采技术条件相对简单的地热、矿泉水直接出让采矿权的也应实行“净矿”出让。四是对于矿产资源储量评审范围，在自然资源部7号文件明确的储量评审范围基础上，补充了矿业权人提出评审备案申请的其他情形也可评审备案，有利于更好服务矿业权人。

3启示与建议

贵州省以贯彻落实自然资源部7号文件要求为契机，在全面落实7号文件基础上，结合贵州省实际，充分吸收多年来的管理经验和改革成果，全面深化矿产资源管理改革，为国家层面完善矿产资源管理制度进一步深化改革提供了很好的参考和借鉴，主要启示和建议如下。

3．1增强改革的整体性、系统性和协调性，汇聚改革合力

贵州省4号文件从矿业权出让、登记、监管各个环节通盘考虑，围绕建立完善矿业权登记制度，通过细化“净矿”出让机制、删减矿业权管理事项和登记要件、完善矿业权登记具体规定、调整矿业权出让收益计算方式、加强信息化建设等一揽子改革措施，使其矿产资源管理改革政策具有很强的整体性、系统性和协调性，汇聚成巨大的改革合力。例如，矿业权登记要件中的环境影响评价报告批复、煤矿产能核准、“三合一”方案评审，都是具有审批性质的管理事项，如果不将其取消，则不可能真正做到“净矿”出让，因为即使出让成交了也还需要进行上述审批，如果不能通过审批则无法办理矿业权登记，也就不可能建立矿业权登记制度。此外，加强矿业权管理数字化建设也和一些矿业权登记要件的删减关系密切，如市县级核查意见可通过省、市、县级共同使用并联网的矿业权登记管理系统获取等。正是由于贵州省的改革措施较好的注意了政策的系统性和协调性，才能较好地实现提升矿产资源管理效率和服务水平的根本目标。

3．2把简政和监管有机结合，实现管理效率和质量双提升

贵州省4号文件取消的矿产资源绿色勘查实施方案评审、备案事项，以及不再将“三合一”方案作为申办采矿许可证的前置条件，并不是一放了之，而是同时把监管抓起来，均要求矿业权人出具编制方案并按照方案从事勘查开采及修复活动的承诺书，对不能完成承诺书相关条款要求的，根据相关法律法规进行处罚并实施联合失信惩戒。同时还将矿业权人勘查开采及修复活动纳入矿业权人勘查开采信息公示制度进行监管。此外，在监管方面贵州省已有一定基础，组织开发了“矿产资源开发利用批后监管系统”［4］，有效提升了监管效能。贵州省放管结合的相关举措符合国务院关于对已经取消的审批事项但仍需由政府进行监管的，由相关主管部门负责事中事后监管的精神和要求。通过把简政和监管结合起来，一方面有效提升了管理效率，另一方面则保障了管理质量的提升，从而确保矿产资源领域更好的履行自然资源管理“两统一”职责。

3．3一些具体政策措施值得参考借鉴

贵州省4号文件中一些具体政策措施值得借鉴参考。一是围绕建立矿业权登记制度实施的一系列简政措施，包括取消划定矿区范围审批事项，取消矿产资源勘查实施方案评审备案，取消环境影响评价报告及批复、煤矿核准文件、勘查实施方案、“三合一”方案作为矿业权登记要件等举措，对于显著提升矿业权登记效率具有重要影响，也是建立矿业权登记制度的前提。二是建立“净矿”机制的有关鼓励措施值得借鉴研究，如鼓励将矿业权与土地使用权打包出让，分别计算矿业权出让收益和土地使用权出让金，鼓励对矿山开采涉及的土地、林地、草地等其它自然资源及人员搬迁安置、有关资产等进行统一确权评估，与矿业权出让收益分列。这些措施值得深入研究，若能落地将实现真正的“净矿”出让。三是不再将矿业权出让收益计算与矿山编制的矿产资源开发利用方案中的服务年限和生产规模挂钩，而是用发证年限与推荐生产规模计算，有利于减轻矿山企业负担，值得在国家层面完善矿业权出让收益制度时参考借鉴。

3．4建议加强改革进展跟踪及成效评估，适时推广成功经验

鉴于贵州省4号文件在自然资源部7号文件基础上改革创新力度较大，诸如不再将环境影响评价报告及批复、“三合一”方案作为采矿权登记要件，以及调整矿业权出让收益计算方式等力度较大的改革措施，其实施成效及存在问题有待通过实践进行检验。建议在自然资源部7号文件精神及总体框架下，加强对全国各省矿产资源管理改革进展跟踪及实施成效评估，特别对贵州省这样改革创新力度较大省份改革进展的跟踪评估，通过对比分析总结各地成功经验，剖析存在问题和不足，综合提炼形成可复制可推广的经验做法，供各地进一步深化矿产资源管理改革借鉴参考，对于具有普适性且实施效果良好的措施的在国家层面完善矿产资源管理制度时予以吸收推广。实现以地方的矿产资源管理改革的生动实践完善国家矿产资源管理制度，解决我国矿产资源管理改革中存在的操作性不足、新旧制度衔接不畅及事中事后监管力度不够等问题［5］，推动全国矿产资源管理服务水平实现新的提升。

参考文献

［1］贵州省自然资源厅．贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）［EB／OL］．

［2］曾凌云．新形势下深化矿产资源管理改革的思考和建议：面向治理体系和治理能力现代化的视角［J］．中国国土资源经济，2020，33（7）：24－28．

［3］曾凌云，王联军，史登峰．矿产资源开发利用及生态修复相关方案管理优化分析与建议［J］．中国矿业，2020，29（4）：16－19．

［4］陈洋，姚茂宣．矿产资源开发利用批后监管系统设计：以贵州省为例［J］．国土资源信息化，2018（2）：29－33，12．

作者：曾凌云 单位：中国地质大学（北京）地球科学与资源学院