矿产资源开发及矿业权法律问题探究

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人类对矿产资源价值的认识经历了复杂的变迁史。在人类社会生产力处于相对低下的状态时，由于矿产资源开发及利用成本较高，其价值更多地源自于人工劳动，因此矿产只是被作为一种纯粹的自然资源，并不具备矿业权法律生成条件。随着人类社会生产力水平的不断提升，加速了矿产资源属性的变化，在国家、政权、军事、科技等人文性与科学性“催化剂”共同作用下，矿产资源自然分布与需求关系的不均衡越发明显，这也导致人们的矿产权法律意识越来越强烈，如中国古代“盐铁官营”就是矿业权确立的例证。矿业随着近代工业的飞速发展与巨大需求得到空前发展，相对应的，矿业权法律规制也随着社会体制、社会矛盾、社会结构的转变而变化，经历一次次的变更调整，矿业权从国家利益和权利人的统一到分离，从矿业权的禁止流转，到允许转让、抵押，从财产权属性到用益物权属性，每一个历史时期及对应社会场景中，矿业权有不同的矛盾争议和历史任务。立足当下，我国矿业权中最重要的矛盾是什么？为何我国矿业权的发展过程错综复杂？如何理清思路、辨明问题？又如何看待矿业权的界定属性、减少矿业权矛盾纠纷？从我国治理文化范畴中一贯的答题思维出发，逐步健全矿业权法律制度是必经之途。郗伟明教授编著的《矿业权法律规制研究》（法律出版社，2012年9月第1版）一书立足当代社会，将矿业权地位上升到国家主权构成高度，指出矿业权属于宪法性公权利范畴，在此基础上分析矿业权法律问题本质及外延，为矿产资源科学合理开发提供了完善措施。总览全书，呈现出三个方面特色。

1结构合理、内容详实，深度剖析国内及域外矿产资源开发理论依据

结合中国现实国情，在由工业文明向生态文明转型的特殊时代节点中，矿产资源开发的目的与意义并不难理解，矿业是现代工业的重要物质基础之一，通过合理、有序、高效地资源开发手段，从而为现代化经济的可持续性、绿色低碳化发展提供坚实保障。而矿业权法律规制虽然与矿产资源开发密切结合，但对于它的理解需要置身于更宏大的社会背景下，不能仅从“资源供需”的角度去判断法律规定、制度是否合理。回顾党的十七大报告提出的长期愿景，为顺利实现全面建成小康社会的宏伟目标，经济发展要突出高质量、协调性、绿色化等多方面特色，具体到某一产业领域，产业结构势必需要展开转型升级，一方面满足对资源节约、环境保护的需求，另一方面着力更新消费模式、增长方式；再进一步细化到矿业方面，核心问题就是消除长期依赖的粗犷发展模式，但在一系列的转型变化中，不能脱离我国市场经济法律制度框架，因此矿业权法律问题的研究并不是孤立的，它实质上关系到经济法的系统性调整。本书并未将矿业实务视为纯粹的资源禀赋问题，强调矿产资源为“公法上的物”，这一主张奠定了矿业权属于“公权利”的基本认识。但同时，本书实事求是地指出了矿业权悖论，就其自身而言包括“探矿权”和“采矿权”两种表述形式，就矿产资源开发方面，存在公权利让渡转换的事实，即为了保障市场经济的正常运转允许矿产资源向私法领域流通。为了全面深刻地阐明矿业权问题，本书继承传统法学、民商法学、行政法学的研究成果，重点从经济学角度开辟全新研究视角，综合国内及域外的矿产资源开发理论进行分析，在经济法视域下提出“公私兼顾，私权为主”的问题解决机制，但强调在矿业权法律关系上，仍然要坚持“公私兼顾，以公为主”的原则。全书结构合理，契合“发现问题、分析问题、解决问题”的技术路线，各部分内容详实丰富，兼顾国内与国外矿业权法律规制对比、公法与私法需求异同点、公权与私权的关系理论融合等。其中，域外矿业权法律规制提供了重大的参考借鉴价值，书中所筛选的域外国家均为矿产资源出口大国，但相关法律、规定及制度的设置有很大差异，澳大利亚采取了土地与矿产资源分离法律规制原则，即个人拥有土地但不意味着拥有矿产资源，同时认定矿业权属于财产权的一种、允许买卖流通。巴西则依据矿产资源类型构建法律规制系统，如核能资源、油气资源等只允许国家开采，而一般矿产（如砂、石、土等资源）采用审批制，允许国内外资本及家庭、个人从事经营活动，因此矿业权法律规制具有公权与私权相对分离的特点。

2视野宏观、逻辑清晰，基于历史叙事梳理矿业权法律规制演变规律

本书开篇之际探讨“矿业权概念”时，就言简意赅地切入到历史叙事中，指出中国社会矿业权具有浓厚的“封建皇权”色彩。在更贴近历史发展逻辑的层面，本书挑选了我国主要历史节点、分析矿业权法律规制的演变规律，以西周春秋为起点，以新中国成立为重点，贯穿战国、秦汉、宋代、辽金等各个朝代，各朝代的矿业权法律规制演变现象，折射出彼时的历史局限与不足－－矿业权法律规制受到农业社会环境的制约，即便大一统朝代背景下，社会处在相对稳定状态中，政府也会基于“诏令”的行政手段决定矿业开放或禁止，存在很大的随意性，如果社会环境相对动乱（如贞观初年、清代末期）会严厉限制矿产资源开发－－矿产长期被视为农耕文明的伴生品，自然无法促进矿业权意识的形成。直到西方国家强行打开清政府的大门，受洋务运动、近代军工业发展的刺激，我国才正式出现法律意义上“矿业权”，清政府出台的《矿务暂行章程》也是建立在对列强矿业权法律规制的借鉴之上的；但值得注意的是，直到清政府覆灭之前，所谓“矿业权”及相关的法律规制概念，本质上是一种特许权力或“皇恩赋予”，中国矿业权正式起步是在民国时期，这意味着我国矿业权法律问题从认识到解决起步都很晚。本书从历史维度展开矿业权法律问题的研究，符合矿业权法律规制持续演变规律的表征，事实上在不同的历史时期和社会背景下，矿业学术界、法律界、实务界等都会面临许多新问题，从而构成了矿业权性质的多元化观点。本书视野宏观，重点收集了建国之后专家学者对矿业权的法律属性争议，从读者角度看具有“百家争鸣”的既视感，从侧面表明了矿业权法律问题的复杂性。在主流的观点中，多数人认为矿业权（或狭义的“采矿权”）属于用益物权，理由非常直白明了，包括《物权法》《矿产资源法》等在内的众多法律条文中清晰表明，国家才是矿产资源的合法且唯一所有权人，探矿及采矿主体能够获取一定经济利益，但不享有所有权。也有学者基于矿产资源的特殊性，强调“特别法上的物权”概念，矿业权具有特别法上的物权属性，从这一角度说，矿业权法律规制既有公法性质，但同时又与行政管理、行政许可、民事权利等存在密切的联系。此外，包括“矿业权属于不动产权”“矿产权属于自物权”“矿产权属于物化债权”等结论，都存在一定合理性和认可度。整体上，本书基于历史叙事方式展开矿业权法律规制的演变规律梳理，不仅增强了文字表达张力、赋予矿产资源开发一定人文性意蕴，同时也确立了矿业权法律问题研究的宏大时空框架，将不同社会时期的科技、政治、文化等作为影响矿业权法律规制的因素，从而体现出矿产资源开发生产力构成的复杂性。

3立足当下、与时俱进，系统性优化矿产资源开发及矿业权法律体系

随着人类社会后工业文明时代，矿产资源开发、流转及利用基本完成了全球化布局，所涉及的矿业权法律问题迁移到更大的时空尺度上，即不仅仅是矿产资源在一个国家、一个地区有无多寡的问题，还关系到人们对于矿产资源的态度及规划等。本书立足当下，对影响矿产资源开发的因素进行了优先级排列，指出中国国情为思考基准下，矿业权法律问题的解决关键“市场”，一方面，应该从矿业权市场化规范性着手，优先理顺矿产资源开发主体特征、优化建构矿业权市场中的经济关系，在此基础上采取“三步走”的贯彻实施策略，先通过经济杠杆加强国内传统产业（包含矿业）的宏观调控，再专门针对矿业展开配套设施、机构、组织的建设，后培育适应国情（尤其是政治制度要求下）的矿业权资本市场，推动矿业证券化发展。另一方面，应该以建立完善的矿业权市场体系为抓手，在平衡各方利益的基础上，不断促使矿产权法律规制的高效落实，在借鉴发达国家的经验做法及既有法律模板，也要考虑我国在矿产资源开发及矿业权创新方面的需求。本书在优化矿产资源开发及矿业权法律体系时突出了“系统性”特点，具体来说，除了针对性地提出矿业权法律问题解决方案外，还构建了一系列矿业权法律规制的保障机制，例如从立法角度减少关于矿产资源“立法语境”不统一的问题，通过减少行政审批流程加速矿产经济快速发展，又如明确矿产资源行政单位的环境权监管职能，以生态文明思想指导环境保护实施，能够有效地规避“先破坏、后治理”的粗放式发展模式。事实上，将生态环境损害赔偿作为矿业权获取的前置条件，本身就是一种公权利对私权利行使的制约机制。此外，本书为矿产资源开发及矿业权法律体系优化提供了新的理论思路，作者从经济法的二元性特点出发，指出干预主义与协同主义虽然在市场经济实践中无法相互取代，但从公权利与私权利让渡转化的角度说，它只能是一种协调主义经济法，而不能呈现出对立性。立足协调机制，统筹国家利益、社会利益、个体利益等共同落脚点，联合民法、物权法、行政法等共同调节有关矿产资源开发的经济活动，有利于减少矿业权法律规制自相矛盾及矿业资源市场化纷争的现象。

作者:李源源 单位:河南检察职业学院