矿产资源储量管理改革进展浅析

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摘要：在梳理储量管理内容的基础上，分析了当前储量管理改革的主要内容，包括新的矿产资源储量分类标准正式实施、建立了新的矿产资源储量统计途径、评审备案范围缩小、矿山储量年度报告分类进行管理、建设项目压覆重要矿产资源审批服务突出等。总结了改革成效和存在的问题，提出以《矿产资源法》修改为契机，提升矿产资源储量管理法律地位，做好矿产资源管理改革的衔接工作、严格执行新分类标准，提升信息化水平等意见建议。

关键词：矿产资源；储量管理；法律地位；政策建议

储量管理作为矿产资源管理的核心环节，是矿产资源资产管理、矿业权管理和矿产资源保护与监督管理的基础，在掌控资源家底、保障资源安全、维护矿产资源国家所有者权利、促进矿产资源高效与综合利用等方面发挥了重要作用［1］。

1储量管理的主要内容

经历60多年的发展和实践，我国矿产资源储量管理制度体系完备，管理内容相对复杂，技术要求比较高。主要内容有矿产储量评审备案、登记统计、动态管理、压覆审批、信息发布、储量技术标准修订等。从实践来看，储量管理各项内容适应了国家政治经济体制改革要求，满足了社会经济发展需要。1.1储量评审备案矿产资源储量评审备案是我国最早建立的储量管理制度之一，先后经历了矿产资源储量审批、矿产资源储量评审认定的沿革。自然资源主管部门以双重身份对矿产资源家底“入口关”进行管理，自然资源主管部门既代表矿产资源所有者，又代表国家行政管理者。评审备案的目的是确保矿产资源储量合理、可靠，主要服务于维护矿产资源的国家所有者权益，为矿产资源规划、管理、保护与合理利用提供依据。储量评审备案包含了评审和备案两个环节。储量评审是指评审机构通过遴选专家组成专家组，对矿业权人或者地勘单位提交的矿产资源储量报告所估算的矿产资源储量，进行评审并给出评审结果的行为。备案是指自然资源主管部门对评审机构提交的评审意见书及相关材料进行合规性检查并出具备案证明的行政行为。

1.2登记统计

矿产资源储量登记统计制度自1955年建立后，摸清并掌握了我国矿产资源储量及其变动情况，在矿政管理和战略政策研究等方面发挥了重要作用。矿产资源储量登记统计数据成为我国基本国情国力的重要组成部分。储量登记主要是指矿业权人在完成储量评审备案之后，向自然资源主管部门申请办理登记手续，自然资源主管部门出具登记书，登记书可作为办理矿业权相关手续的依据，同时，自然资源主管部门按照查明、占用、压覆、残留4种状态对评审备案后的储量数据进行登记入库的行为。矿产资源储量统计是指自然资源主管部门每年对地勘单位、矿山所查明、占用以及建设单位压覆的矿产资源储量年度变化情况进行统计的行为，统计数据自下而上逐级审查汇总而成。矿产资源储量登记统计的年度成果主要有：建立、维护和更新矿产资源储量登记统计数据库；编制矿产资源储量快报、通报，简表和详表；提供统计信息服务。

1.3储量动态管理

矿山储量动态管理是对矿山开采中矿产资源储量的消耗以及生产探矿的增减等进行的管理，包括矿山企业日常管理和行政管理机关的监督管理两个层面。矿山企业日常管理主要是对矿产资源开采的地质测量、储量圈算以及储量台账的建立等。行政管理机关的监督管理是自然资源主管部门依据出台的制度要求和技术规范，对矿山企业矿产资源储量的变化情况实施动态管理，主要目的是掌控矿产资源家底状况，促进矿山资源储量的合理利用与保护。

1.4压覆重要矿产资源审批

《矿产资源法》第三十三条和《矿产资源法实施细则》第三十五条规定：压覆矿产资源需经国务院授权部门批准。2010年，《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）印发实施，对压覆重要矿产资源审批管理进行了补充和细化，是当前压覆审批管理的主要制度依据。按照分工，压覆矿产资源的审批根据不同矿种和规模大小分别由自然资源部和省级自然资源主管部门负责审批［2］。

1.5储量成果信息发布

矿产资源储量成果信息是矿业权人勘查、开采矿产资源最重要的基础信息，是指矿业权范围内各类矿产资源查明、占用、保有、动用等情况的矿产资源储量信息［3］。矿产资源储量成果信息发布现在主要有2个途径：①对于经过评审备案的矿产资源储量数据，自然资源主管部门按季度在门户网站进行发布；②按年度完成矿产资源储量统计工作后，经分类和审核，根据信息发布计划和规定格式，对外进行发布，主要成果有矿产资源储量通报和中国矿产资源报告。

2我国矿产资源储量管理改革主要进展

我国矿产资源储量管理制度在过去60余年的实践中，根据社会经济发展的变化及时进行了调整，满足了自然资源主管部门管理和矿业权人生产经营需要。但随着党中央国务院关于“放管服”进程不断推进，优化营商环境的要求不断提高，对矿产资源储量管理提出了更多的挑战。特别是《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称“7号文”）的印发，明确了储量管理改革内容和方向。主要涉及3方面的内容：“改革矿产资源储量分类”“取消矿产资源储量登记事项”“明确评审备案范围和权限”［4］。经过两年多的改革实践，储量管理改革基本完成，建立了新的矿产储量管理制度体系。

2.1新的矿产资源储量分类标准正式实施

按照7号文的改革精神，制定出台了《固体矿产资源储量分类》（GB/T17766—2020）和《油气矿产资源储量分类》（GB/T19492—2020）。其中，固体矿产资源储量按照可靠性和经济性划分为推断资源量、控制资源量、探明资源量、可信储量和证实储量；油气矿产资源划分为资源量、预测地质储量、控制地质储量和探明地质储量［4］。为加快新的矿产资源储量分类标准的宣贯工作，妥善处理好新老分类标准矿产资源储量数据的衔接问题，夯实矿产资源储量统计工作基础，确保矿产资源家底的真实与可靠，自然资源部出台了《关于做好矿产资源储量新老分类标准数据转换工作的通知》，明确了新老分类标准数据转换的对应关系和途径，2020年度及以后的矿产资源统计数据将全面实现新分类标准的应用。

2.2建立了新的矿产资源储量统计途径

为做好矿产资源管理改革背景下的储量统计工作，自然资源部修订了《矿产资源登记统计管理办法》。同时印发了《自然资源部关于做好矿产资源储量统计工作的通知》（自然资发〔2020〕158号），建立了矿产资源储量统计新的制度体系：①落实取消登记事项，将评审备案结果及时纳入统计，实现与评审备案无缝衔接；②与分类标准衔接，更新完善了统计报表；③与矿业权人勘查开采信息公示系统相衔接，进一步提高统计数据质量；④调整和统一了数据报送时间，满足统计信息上报时限要求；⑤拓展了固体矿产压覆、残留以及油气矿产控制和预测储量数据等的纳入渠道，统计数据更全面；⑥对2020年度矿产资源储量统计工作提出了相关要求，分别对快报和年度统计进行了部署，并根据不同情形提出了报送途径和方式［5-6］。为了提高矿产资源储量统计数据的真实性和可靠性，严查统计数据造假，自然资源部印发了《矿产资源储量统计质量监控工作指南》，加强对统计制度的事中事后监督检查，从而建立常态化统计工作质量监控机制。

2.3矿产资源储量评审备案管理发生重大变化

按照7号文的改革要求，缩减矿产资源储量政府直接评审备案范围，减轻矿业权人负担，评审备案的范围由原来18种情形减为4种，评审备案要件由10余件减为3件，评审备案时限由110日缩减为60个工作日，极大地减轻矿业权人负担。在具体分工上，按照发证权限，已颁发矿业权证的由自然资源部负责，其他由省级自然资源主管部门负责；涉及到压覆油气和放射性矿产资源的由自然资源部负责；涉及压覆其他矿产资源的，由省级自然资源主管部门负责［2］。

2.4矿山储量年度报告管理有新要求

2020年，自然资源部印发了《关于规范矿山储量年度报告管理的通知》，对完善矿产资源储量动态更新机制、加强矿山储量管理提出了新的要求:①严格执行矿产资源储量新分类标准；②加强矿山储量动态更新工作基础，按要求编制各种图件和做好日常台账；③规范矿山储量年报编制内容，对于当年未动用矿产资源储量的、非金属露天矿山和小型及以下矿山提出了方便企业的简化措施，不再编制矿山储量年度报告；④将矿山储量年度报告管理纳入矿业权人勘查开采信息公示制度；⑤全面推进矿山储量动态更新信息化管理，要求建立格式规范、上下贯通、图数一致的数据汇总途径［7］。矿山储量年度报告管理的最新要求，一方面减轻了矿业权人负担，不再要求所有矿山都编制年报；另一方面为矿产资源储量统计、矿产资源国情调查工作提供了扎实的工作基础。2.5建设项目压覆重要矿产资源审批服务突出为深入推进“放管服”改革，进一步提升政务服务效率，自然资源部就做好建设项目压覆重要矿产资源管理服务工作，出台了《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》，从4个方面明确了服务要求：①全面开展特定区域调查评估；②取消压覆矿产资源储量登记后，以压覆重要矿产资源批复文件作为转发用地批复及供地的条件；③建立建设项目压覆重要矿产资源查询服务系统，截止目前，全国绝大多数省份已运行查询系统，供市场主体查询使用；④开通互联网远程申报系统，极大方便了市场主体［8］。

3当前储量管理改革存在的问题

按照7号文的改革精神和要求，矿产资源储量管理改革内容基本完成，改革成效逐步凸显，较好的服务了矿业权人和市场主体。一方面通过缩减评审备案范围、取消储量登记、改革储量分类标准、开通远程申报系统，减低了社会认知和交易成本，减轻矿业权人负担，符合党中央国务院关于“放管服”的改革要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面矿产资源储量管理改革实践，为修改《矿产资源法》提供了很好的制度参考，有利于提高立法的科学性。在推进改革的过程中，矿产资源储量管理面临着新的要求和挑战，改革也存在着不足的地方。

3.1未能解决储量管理制度法律依据不足的现状

矿产资源储量管理在《矿产资源法》中缺少明确的制度条款，作为储量管理重点内容的评审备案制度经历审批、评审认定等沿革，在法律上已没有依据，以往的评估师资格、评审机构资质取消后没有建立新的职业资格管理渠道，各省评审机构以公益一类事业单位为主，个别省份存在中介机构，在管理上存在较大的困难。此次储量管理改革内容并未以法律形式确认，执行中可能存在因法律依据不足引起行政复议案件的发生。

3.2矿业权管理与储量管理在制度上衔接不足

在落实7号文改革任务的过程中存在改革进程不一，导致矿业权人在办理相关行政许可事项中出现相互矛盾或冲突的管理要求。比如储量管理改革后，评审备案范围只有4种情形，极大减轻了矿业权人负担，但在实际办理相关手续时，矿业权登记部门仍按照以往的管理规定，要求矿业权人提供相关评审备案文件，造成了管理上混乱，影响了部门权威，容易造成新的社会舆论热点。再比如在矿产资源储量统计、矿山储量年报、矿产资源开发利用统计、矿业权人勘查开采信息公示等工作，内容上存在交叉重复的现象，增加了矿业权人和基层管理部门的负担。

3.3新的矿产资源储量分类标准执行不规范

按照7号文的改革精神，新的矿产资源储量分类标准已发布使用，相对于油气储量分类变化不大，固体矿产资源储量分类变化比较大，由原来的16类改革到现在的5类，并且同步发布实施了50余项国家标准和行业标准，对原有及技术体系影响较大，勘查单位和矿业企业在实践当中还不能准确掌握使用。由于疫情影响，现场培训的场次和人数受到很大的限制，导致各方对技术标准的认识和执行存在不统一，实践中各地执行存在相互矛盾的地方。特别是在矿产资源储量新老数据转换方面，有的地方存在利用简单的对应关系直接进行转换，不符合新分类标准的定义，储量分类标准执行不规范。

3.4信息化建设水平不一

此次储量管理改革对矿产资源管理的信息化提出了较高的要求，明确了矿产资源储量评审备案网上申报、建设项目压覆网上查询、矿产资源储量统计库建设等信息系统建设的时限要求。从各地信息系统建设开通情况来看，存在着很大差距，全国仍有多个省份未开通网上申报渠道和网上查询系统。此外，矿产资源储量管理相关数据库也未能实现部省市县矿业权人之间数据的互联互通，数据结构也不尽完整，缺项、错项情况比较突出。

4完善储量管理的意见建议

当前矿产资源储量管理改革中遇到的问题和存在的困难，应进一步加强研究，总结改革经验，逐步深化和完善改革措施，建议从以下4个方面开展研究，逐步提升矿产资源储量管理水平。

4.1提升矿产资源储量管理法律地位

目前，《矿产资源法（修订案）》正开展第二轮征求意见，提出国家建立矿产资源储量管理制度，对探矿权人、采矿权人探明可供开采的矿产资源或发现矿产资源储量发生重大变化的，应编制矿产资源储量报告，报送自然资源主管部门。可以看出在法律层面，虽然提出了建立储量管理制度，但无明确的具体执行措施，对矿产资源储量管理要求没有进行细化。建议应通过广泛调研，系统评估现行储量管理制度执行效果，凝练相关制度要求，力争在新法中将相关制度予以明确，比如矿产资源储量评审备案制度、矿产资源储量统计制度等；同时，应将矿产资源储量管理制度内容在《矿产资源法实施条例》中予以纳入，并细化具体的制度要求，体现矿产资源储量管理的法律地位，为以后深化改革提供依据。

4.2做好矿产资源管理改革的衔接工作

7号文的改革精神贯穿于矿产资源管理的多环节、全链条，既有对原有制度的改革，又有新制度的创新。在执行过程当中，各管理部门应加强沟通，在制度设计上做好衔接，避免出现改革进度不一、管理要求冲突的情况。7号文已经明确的改革内容，比如评审备案范围的缩减，应坚定执行，将更多的改革红利让于矿业权人，激发矿业市场活力，相关落实改革的举措应做好衔接工作，保障矿业权人的合法权益。

4.3开展矿产资源储量技术标准的宣贯工作

矿产资源储量分类标准是矿产资源管理的基础，是指导矿产资源勘查开采、保护与合理利用的重要依据。为了更好地落实矿产资源储量技术标准的实施，自然资源主管部门应加大宣传培训，以实际案例解读相关技术要求。矿山企业在生产勘探、采矿设计、生产运行、资源储量管理等工作中应使用新分类标准，自然资源主管部门在矿产资源储量评审备案、矿产资源储量统计和矿山储量动态管理中将新分类标准的使用作为重点检查内容。

4.4提升矿产资源储量管理信息化水平完善储量库功能

当前，矿产资源储量管理已实现评审备案的在线申报、矿产资源压覆在线查询等功能，但未形成全国统一联网运行，多以省为单位独立运行。为更好地方便矿业权人和市场主体，应建立全国互联互通的申报查询系统，在系统功能方面能够满足矿产资源储量统计质量监控工作需要，实现对矿产资源储量数据的随时查阅、动态更新、历史对比和统计分析等功能。在数据库管理上，应通过完善工作程序，提高工作质量，保证数据的可靠性。比如当前矿业权人主动报送储量数据的意愿不够，大量的生产矿山在矿产资源统计、矿山储量年度报告中未报送储量数据，只有资源量数据，应从管理要求上予以明确：对于生产（含基建）矿山应估算储量，对于通过生产勘探等方式已完成事实上升级的资源量应及时估算储量。

5结论

储量管理作为矿产资源管理的核心环节，是矿产资源资产管理、矿业权管理和矿产资源保护与监督管理的基础。本文梳理总结了矿产资源储量管理的基本内容，重点分析了当前矿产资源储量管理改革的主要内容和存在的问题，提出了以《矿产资源法》修改为契机，提升矿产资源储量管理法律地位，做好矿产资源管理改革的衔接工作，严格执行新分类标准，提高储量数据的可靠性，提升矿产资源储量管理信息化水平等意见建议，为下一步深化改革提供参考。

作者:曲俊利 孟刚 苗琦 陈敏 王天元 文雅萍 单位:自然资源部油气资源战略研究中心