高校科研管理风险防控探究

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［摘要］本文阐述了“放管服”的理论依据、政策进程及逻辑内涵，分析了高校科研经费管理风险防控的研究现状、面临的困难、存在的主要风险及风险产生的原因，同时从项目、资金、绩效三个方面探究了高校科研管理“放管服”的域和界，并基于“放管服”视角，提出科研管理职能部门“上、中、下三维立体风险防控模式”，建立风险防控责任目录。

［关键词］高校;放管服;科研部门;风险防控

一、基于理论和政策

(一)“放管服”的理论依据

其一，组织结构理论。组织结构理论的代表人物是法约尔，他认为管理有五个基本职能，分别是计划、组织、指挥、协调和控制。其中，组织职能是一项非常重要的职能，“法约尔跳板”设计是解决上下级之间跨越统一指挥直接联系的组织形式。高校的组织结构的总原则就是实现高校自身职能，设计相关的机构，对责任进行划分，促进信息畅通，降低管理成本，提升管理效率和提高管理质量。其二，预算控制理论。实质上是全面预算管理理论，起源于英国，发展于美国，成熟后推广于全世界。强调预算管理的统一性及协调性，科研经费预算主要包括预算编制、预算执行、预算调整以及预算绩效评价反馈等环节。高校的科研项目负责人、科研管理部门以及财务管理部门都是科研经费管理的主角，都必须参与到科研经费全面预算管理过程中。其三，内部控制理论。内部控制理论由美国会计师协会上世纪30年代提出，按照不相容职务相分离的原则，通过内部职责分工来进行相互牵制，相互制衡，防止舞弊发生。财政部也颁发了内部控制规范，主要从控制环节、会计制度及控制程序三个方面做顶层设计。控制活动就是有针对性采取控制措施，完善控制程序，实现全流程的管理。

(二)“放管服”的政策进程

其一，政府层面“放管服”改革进程回顾。上世纪80年代，改革开放之初，为增强企业活力，赋予企业更大自主权，国家推进政企分开改革，这是“放管服”改革的初步尝试。1998年，按照权责一致的原则，政府部门实行精兵简政，继续强调转变政府职能，实现政企分开。2001至2013年，国务院成立行政审批改革工作领导小组，负责统一设定行政审批事项标准，实现行政审批事项标准化、规范化、程序化、无纸化操作。2015至2019年，“放管服”改革正式作为新时代政府改革的顶层设计和重要思路。其二，科研经费“放管服”改革进程回顾。上世纪80－90年代，科研经费管理实行“包干使用、专款专用、超支不补、结余留用”宽松管理方式，管理重点是对科研成果的评价验收上。从1998年开始，科研经费实行严格的预算管理制度，强调必须严格编制预算，必须严格审批预算，必须严格预算执行。预算管理制度规范了科研经费管理，但在一定程度上制约和束缚了开展科研活动的积极性。标志性的规章制度是《国家重点基础研究专项经费管理办法》。2016年，党中央、国务院印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资全管理等改策的若干意见》，从国家层面着手推进科研“放管服”改革，改革科技管理运行机制，改变科研经费管理方式。2018年7月，《国务院关于优化科研管理提升科研效若干措施的通知》提出:建立完善以信任为基础的科研管理机制。2018年12月，《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》明确:完善推动落实科研人员人、财、物管理自主权政策，充分激发科研人员的积极性和创造力。

(三)“放管服”的逻辑内涵

从时间上看，“放管服”改革是阶段性与连续性的统一体。从本质上看，“放管服”改革是一个有机整体，简政放权是核心，管理是手段，服务是目的，转变职能是根本。从内容上看，“放管服”改革体现的是一种理念、方式和模式的转变。其一，传统行政理念向现代管理理念转变。传统行政理念之下，政府“以批代管”，主要表现为强权力，弱服务;强审批，弱监管;服务意识相对较弱。现代管理理念之下，强调政府责任意识和服务意识，将审批职能和监管职能相分离，探索高效、快捷的便民服务方式。其二，粗放式管理向集约化管理方式转变。粗放式管理理念之下，自由裁量权大，权力寻租空间大，管理过程缺乏量化标准，人治特征明显，管理技术手段较为落后。精细化管理理念之下，强调服务对象精准、服务规程标准、考核要求严格、强化问责和反馈，借助大数据和互联网平台完成。其三，分散模式向协同模式的转变。分散模式管理之下，审批权分散、审批环节多，同一事项重复审批。监管部门之间职责交叉、权责不清造成了监管力量弱化，监管效果不好。协同管理模式之下，积极探索协同管理模式，统筹分散的职能和服务供给，提高管理和服务效率。

二、基于角色和认识

(一)高校科研经费的概念、内涵

科研经费泛指各种用于发展科学技术事业，用于解决特定的科学和技术问题的费用支出。按照经费来源不同，科研经费分为纵向科研经费和横向科研经费。纵向经费通过财政部门预算核定，按国家科研经费管理有关办法以及学校相关规定使用。横向经费主要通过双方的合同约定来进行管理，合同中应该载明经费额度、使用范围、支出标准以及需要达到的目标要求。无论是纵向经费，还是横向经费均来源于各级财政拨款和大量的社会投资，都是学校科研经费的重要组成部分。科研经费均致力于科学研究，服务经济社会发展，不是科研人员的个人财产。

(二)高校科研经费管理的内容

其一，高校科研经费管什么，是一个核心问题。具体来说，通过实施资源配置，对科研经费进行合理调动，采取相应的管理措施及方法，确保高校科研工作顺利完成，达到研究预期目的。其二，管到什么水平，是一个目标问题。最大的目标就是在政策范围内，尽量下放研究自主权，确保科研经费发挥最大的经济效益和社会效益。其三，怎么管，是一个原则问题。合法性原则，强调不能突破国家相关的法律法规要求，尤其是廉政风险防控，底线和红线都不能触碰。真实性原则，强调科研人员开展科学研究必须是客观真实存在的，并且能够得以实现。可控性原则，强调科学研究允许失败，但风险必须可控。阶段性原则，强调不同的研究阶段需要不同的流程和不同的制度设计进行规范。无私奉献原则，强调科研管理职能部门要具备“功成不必在我”但“功成必定有我”、大公无私、舍我其谁的奉献精神，不断提高服务质量和服务效能，尽最大可能在政策范围内，做好服务和支持工作。

三、基于现状和困难

(一)高校科研经费管理风险防控研究现状

其一，从认知角度和组织体制机制方面。比如:孙玉霞认为，高校科研管理部门要主动与财务管理部门沟通协调，主动与项目负责人交流;崔君红认为，科研腐败案例频发，主要是管理体制存在缺陷、项目负责人法纪意识淡薄、科研经费监督制约和惩戒手段薄弱;崔清泽认为，科研经费管理需要建立健全内控制度及组织架构，建立风险评估机制，制定风险应对策略。其二，从成本绩效角度。比如:吴晓丽认为，要建立健全高校科研经费管理责任制，加强高校科研经费支出管理，增强对科研经费的绩效监督和评估;郝立纺认为，科研经费应加强成本管理，在科研项目成本管理中建立责任制度，并根据科研活动目标建立对应的费用考核标准和考核机制。其三，从过程管控及主要风险点角度。比如:韩珺认为，从科研项目的申报、立项、执行以及验收结题四个环节细化风险防控流程，从加强教育、完善法律、健全制度以及规范监督四个角度提出科研经费风险防控的具体对策;刘永林认为，科研经费管理风险主要分布点是，虚设和侵吞科研设备经费、伪造原始凭证骗取科研经费、将科研经费用于私人消费项目等，应从完善管理制度、加强腐败教育等方面进行风险防控。

(二)高校科研经费管理风险防控面临的困难

中美贸易战发生以来，全国上下形成了一个共识，就是科技实力是一个国家强大的基石，是一个国家经济社会发展的主要驱动力，大力发展教育科研事业是推动社会进步，实现国家强盛，解决“卡脖子”关键技术问题的国家战略。高校是科研人才的集中地、科学研究的高水平基地以及科研经费管理的主战场，从事着最重要的基础研究。目前，我国博士、硕士人才85%以上都集中在高校，高校科研经费投入比重是衡量一个国家综合国力的重要指标之一。近年来，高校科研腐败现象频频发生，高校不再是一片净土，高校科研经费管理风险防控工作成为社会关注的焦点、热点和难点。为了调动广大高校科研人员的主动性和积极性，国家对高校科研管理推行“放管服”改革，出台了一系列政策和指导意见，各省也相继出台了配套政策，强调高校科研经费管理的紧迫性和重要性，要求高校必须重视科研经费管理，完善管理制度和管理措施，进一步加强对科研经费的监督和检查。“一放就乱，一管就死”，放到什么程度，如何放，管到什么程度，如何管，放和管之间度和域的确定和把握，是高校科研经费管理风险防控面临的现实困难和实际难题。

四、基于风险和原因

(一)高校科研经费管理主要风险

其一，项目管理与经费管理脱节，两张皮现象导致产生较大的财务风险。比如:科研管理部门关注的重点是制定管理制度，对科研项目的管理及费用控制。财务部门关注的重点是经费报销是否合法合规，是否真正取得研究成果不是重点。存在管预算的不管支出、管决算的不管预算，管项目的不管经费、管经费的不管项目等相互脱节的情况，最终导致科研经费预算缺乏科学性和合理性、经费支出结构不合理、全校科研经费使用效率低下等财务风险。其二，科研经费监管存在“真空”，主动钻制度漏洞，职能部门存在监管风险。在经费审批流程上，根据金额大小明确了经费审批责任人的权限，很多科研人员就会将金额分单拆散报销，规避上一层级的审批。科研人员主动虚构科研经济活动，报销与科学研究无关的个人和家庭消费。利用虚假发票违规套取科研经费等。其三，科研资产管理不规范，存在国有资产流失风险。高校科研经费来源主要是财政拨款收入，科研经费支出形成的固定资产，没有及时作为固定资产入账，部分可移动的固定资产变成科研人员的流动资产随身携带，甚至亲戚朋友共享。科研机构和科研人员的科技研究成果没有形成系统的无形资产管理。

(二)高校科研经费管理存在风险的原因探究

其一，科研经费管理体制是制度性因素。我国科研经费的主要来源是财政部门预算，以行政分配方式为主，由中央财政、省级财政、地方财政层层下拨，从财政到学校，从学校到具体项目负责人，时间周期很长，造成科研经费支出与实际研制周期不相匹配，急于花钱，突击花钱，存在腐败风险。其二，管控机制上，“运动员”和“裁判员”双重身份重叠。高校既是科研经费的使用主体，同时也是科研经费的监督主体，双重身份双重责任重叠，运行过程采用预算编制与会计核算的方式进行管理。其三，科研人员本体主义严重。部分科研人员认为，科研经费属于自己的，不遵守不执行科研管理部门和财务管理部门的规章制度。部分科研人员申报科研项目主要满足职称评定需要、追求科研奖励等，过度追求科研项目数量和经费数量问题。

五、基于“放”的策略和“管”的措施

(一)高校科研管理“放管服”域和界的确定

其一，科研项目管理方面。明确科研项目申报要求，推行“材料一次报送”制度，统一申报格式，精简申报材料，实行一次告知、一次报送、一表多用;项目研究期间，负责人可以根据研究实际情况，在研究方向不变、研究质量不降、成果指标不减的前提下，自行调整研究方案和技术路线;项目研究期间，职能部门要统筹安排，以联合检查的方式集中时间检查，避免多头检查、重复检查;项目结题验收时，财务验收和技术验收一并进行，实施一次性综合绩效评价;充分利用大数据、区块链等信息技术，实现科研管理流程化、规范化以及协同化。其二，科研资金管理效率方面。扩大科研项目经费预算科目调剂权以及经费支出自主权。比如，直接费用调剂权全部下放给项目负责人(设备费除外);对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，缩短采购周期;进一步下放预算执行调剂权限。“设备费”和“其他费用”两个科目的调剂幅度在20%以内的，以及其他科目的调剂权限交由项目负责人自主决定，报学校财务、科技部门备案;对于横向经费，由学校财务统一管理，负责人按照合同约定管理使用;推动项目负责人完善科研类差旅费、会议费、劳务费、办公费的管理，优化财务报销流程，简化科研财务报销程序。其三，科研绩效管理方面。推动项目管理从重数量向重质量转变，重过程向重结果转变，重结果向重成果转化转变，加强项目绩效管理;从资金配套、科研绩效兑现等方面，加大对科技成果转化的支持力度，强化正向激励。

(二)高校科研管理“放管服”风险防控措施

其一，强化过程管控，加强内部控制。科研管理平台是强化高校科研经费过程管控，加强内部控制的核心和关键。以全面预算管理为纲，将内部控制要素、组织架构理论一并设计和嵌入科研管理平台，以平台作为内部控制平台载体，贯穿科研经费管理的每一个环节，有效解决风险防控。其二，科研管理部门采取“上、中、下三维立体风险防控模式”，建立科研风险防控责任目录。三维立体风险防控模式的核心思想是全过程、全方位、无死角，强调主体责任，注重监督责任。三维立体风险防控模式的结构要素:“上”就是科研管理部门主动接受学校纪检监察部门再监督。风险防控责任目录主要包括:定期主动向学校纪委书面全面报告部门工作情况;部门重要工作，形成简报，主动向学校纪检监察部门备案;科研规章制度起草，事前征求学校纪委监察部门意见建议等。“中”就是科研管理部门自身的内控建设和日常监督。风险防控责任目录主要包括:压实管理责任，做好任务分解，层层签订责任书;实行民主决策，认真执行“三重一大”议事决策制度;坚持业务公开制度，自觉接受质询和监督;参与党风廉政理论研究，构建部门廉政文化氛围等。“下”就是全面履行高校赋予科研管理部门面向全校业务范围内的职能监督和业务监督职能。风险防控责任目录主要包括:抓紧抓实党风廉政建设之科研经费管理主要风险点排查、风险防控流程优化完善工作;落实细化上级有关部门关于强化高校科研人员主体地位和主体责任;积极构建高效科研人员诚信约束机制，实施科研学术诚信承诺制以及经费支出廉政承诺制等;建立健全和完善规章制度建设并认真抓好制度的贯彻落实及实施效果反馈。

参考文献

［1］董国飞．浅议“放管服”背景下科研经费的全过程管理［J］．教育财会研究，2019(1)．

［2］韩珺．我国高校科研经费管理廉政风险防控研究［D］．大连海事大学，2016．

［3］崔清泽．从内控角度谈可以事业单位的科研项目经费管理［J］．中国总会计师，2017(6)．

［4］孙玉霞．从高校科研项目管理现状看科研经费管理的思路［J］．经济师，2012(01)．

［5］王健，王琰，任卉．“放管服”背景下高校科研经费管理风险管控分析［J］．教育财会研究，2020(8)．

作者:尚所林 单位:云南开放大学科学技术处