科技创新政策冲突与统筹路径

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［摘要］科技创新政策冲突不利于构建顺畅的科技创新体制机制。文章基于公共政策冲突的视角，认为导致科技创新政策冲突多发的因素主要体现在：目前多样与复杂的科技创新环境、政策偏好与央地博弈的共存、政策制定主体多元催生的利益分化；进而探索缓和科技创新政策冲突的路径：及时进行科技创新政策清理、明晰中央和地方科技管理事权和职能定位以及建立科技创新政策综合协调机制。

［关键词］科技创新政策；政策冲突；统筹路径；央地博弈

一、文献述评

我国学者对科技创新政策进行了多方位的研究，主要体现在以下几个方面：一是对我国科技创新政策内容结构的呈现。苏敬勤、李晓昂等基于内容分析的方法对中央和地方的科技创新政策构成进行了对比和分析；王超、许海云等基于形式概念分析的理论，运用内容结构的研究方法，系统分析了科技创新政策内容的结构特点并展示了科技创新政策中政策类目的关联程度以及政策类目之间的包含即延伸关系。二是对我国科技创新政策绩效的研究。仲为国、彭纪生收集了1978-2006年之间中央的科技创新政策共422项，通过量化研究，利用扩展的柯布-道格拉斯生产函数研究了政策协同与技术绩效之间的关系；徐喆、李春艳基于政策相互作用视角，对我国科技创新政策的演变进行了分析，发现不同部门之间所制定的政策具有较强的互补作用，而且不同部门之间的科技创新政策互相作用所得到的结果对创新呈现负面的影响，而不同的科技创新政策目标和工具的使用也带来了差异显著的结果；张芳、邹俊等从供给政策、需求政策和环境政策三个维度，运用熵值法对地方政府科技创新政策的绩效进行了评估。三是对科技创新政策与科技法治建设之间的冲突进行了研究。有学者认为科技创新政策在某种程度上代替了科技法律的职能，而科技立法的欠缺又强化了科技创新政策的法律性。但科技创新政策毕竟不能代替法律，在法律意义上往往不具备法律效益。因此学者们呼吁加强科技立法，理顺科技创新政策与科技法律之间的关系，对这方面研究的学者主要有侯强和彭辉。虽然学界对科技创新政策有多方面的研究，但对于科技创新政策冲突的研究却相对较少。徐喆、李春艳的基于政策相互作用视角的研究对科技创新政策冲突的研究具有一定的意义，但其并不是专门针对科技创新政策冲突的研究。因此，对科技创新政策冲突进行研究，分析政策冲突产生的内在机理，并探索科技创新政策冲突的统筹路径十分重要。

二、科技创新政策冲突的政策学分析

我国学者主要从三个方面对公共政策冲突的原因进行了分析：一是对公共政策的体制性因素进行分析。胡象明认为政治体制之间的摩擦、政策制定部门之间缺乏必要的横向协调以及在政策执行过程中没有做好信息反馈是造成政策冲突的重要原因。钱再见也在此基础上提出，在政策制定过程中，政策信息的公开与共享是公共政策执行过程得以有效运行的基础，而相反，政策信息的阻隔与封锁会“直接造成政策冲突，甚至会导致政策的失败”。程杞国认为制度不完善也是政策冲突产生的原因之一，在制度完善的政策环境中，政策主体制定的政策具有较为清晰的边界，政策都在法定程序中运行，因此政策之间相互冲突的可能性较小。二是从中央与地方、部门之间利益关系的角度对政策冲突进行分析。一些学者认为政策冲突是由于中央与地方之间或各部门之间受到权力、利益的驱使，“争夺对分工并不明确的某项工作的管辖权”。在中央向地方分权的过程中，一旦缺乏有效的制度机制或法律体系来规范地方政府的行为，就会导致“上有政策，下有对策”的地方保护主义等政策利益博弈行为愈演愈烈。再次，是从政策制定主体的角度出发去解释公共政策冲突的产生。袁明旭除了从官僚组织体系的独立性与封闭性以及官僚组织权力控制的等级性使官僚制功能失调等角度去分析政策冲突产生的原因。他也注意到官僚的自利性、有限理性以及官僚的偏见对公共政策冲突的影响。他认为理想中，官员具有公共精神，能够根据环境和问题的变化做出必要的调整，而在实践中，由于官僚体系的非人格化管理，官员刻板的遵循规章制度，难以做出相应的调整，因此官僚们反而会通过制定大量的政策来“降低风险，保护自己”，这就为政策冲突提供了可能性。在公共政策冲突的治理方面，学者们主要从体制、利益关系调整和沟通反馈机制等方面提出对策。具有代表性的观点如改革政策制定体制，加强各政策制定部门的相互协调，做好执行过程的信息反馈工作。除此之外，也要在承认中央与地方利益区别的基础之上，寻找地方利益和中央利益之间的均衡点，协调政策之间的冲突。近年来，也有学者将目光转向政策冲突中政府的行为。政策冲突造成了政策执行秩序的混乱，政策的矛盾与冲突也改变了政府的执行行为。竺乾威通过分析“拉闸限电”案例，对地方政府在“节能减排”与“地方经济发展”这两个相互矛盾的政策目标下的执行行为进行探讨，以此“透视”权力体系中的上下级关系，并强调政策影响应在不同阶段得到评估。曾凡军在此基础上，将政策冲突下地方政府的执行行为归结为锦标赛体制，认为地方政府行为的组织基础和制度环境都源于锦标赛体制使政策制定与执行碎片化。另外，在政府行为与锦标赛体制二者之间也依靠目标责任制、政绩及政治晋升等纽带维系，因此，需要引入“整体性治理”理念，实现基层整体性治理。科技创新政策冲突是公共政策冲突的一个组成部分，同样存在着多种难以规避的问题。因此，本研究主要基于公共政策冲突的理论基础，对科技创新政策之间的冲突进行分析，并深刻挖掘科技创新政策冲突背后的底层逻辑，从而为科技创新政策冲突的统筹提供一定的缓和路径。

三、科技创新政策冲突的内在机理

通过文献梳理并对相关科技创新政策进行仔细研读，基于公共政策冲突的视角，本文认为科技创新政策之间所存在的矛盾与冲突，主要体现在以下三个方面：

（一）多样与复杂的科技创新环境

创新能力是衡量一个国家综合国力的重要指标。我国将“创新”放在五大发展理念之首，充分展现了我国经济社会发展以及重要领域的突破对科技创新提出的迫切要求，这就需要我国把加快科技创新政策供给，促进科技快速发展作为科技领域的重要工作，这就决定了科技创新政策的制定具有前所未有的多样性与复杂性。多样性主要体现在我国的科技创新不仅要立足国内，还要瞄准国际前沿，要不断吸收国内外好的科技创新成果，促进科技创新实现质的飞跃。这就要求拥有良好的具有引导力的科技创新政策来促进，科技创新政策的制定既包括了科技创新资金分配、科技创新人才管理，同时也在向科研机构建设、科研条件和科研基础平台建设、科技成果转化、国际科技合作等多方面的领域扩展，逐渐形成一个多方位、多层次的科技创新政策体系。复杂性主要体现在我国的科技创新政策领域偏于实践，而对科技创新政策理论研究则相对欠缺。这就造成了我国科技创新政策领域发展质量不高，科技创新政策发挥推动作用力量较弱。科技创新政策的制定水平对于科技创新的发展具有重要作用，而目前世界科技发展的迅速性导致科技发展周期迅速缩短、科技创新组织模式迅速变迁，这就造成了我国一些低水平的科技创新政策的落后，失去了其有效的推动作用。不同部门、不同层次的科技创新政策之间的不协调也是增加科技创新政策复杂性的重要原因。科技创新政策的多样性与复杂性是导致科技创新政策冲突的客观原因。

（二）政策偏好与央地博弈

中央政府和地方政府具有不同的政策偏好，这源于中央和地方在政策目标和利益取向上的不同，一项科技创新政策在不同层级的政府眼中所发挥的作用是不尽相同的。牛忠志认为由于地方政府的科技创新政策能够直接作用于当地的企业，目标比较明确，反映更加迅速，手段也更加直接，从而在推动科技发展方面与中央科技创新政策相比能够取得更加有效的效果。也有学者持完全相反的观点，李建民、陈敏认为地方政府在政绩考核的压力下，往往会以GDP总量为主要追求目标，而在此背景下，地方政府对科技投入的热情并不高，这就造成了科技创新政策在地方的实施效果大打折扣，在科技创新政策的制定上也远远落后于中央政府。中央与地方之间的科技创新政策冲突主要源于中央与地方之间的利益博弈，中央政府与地方政府在公共政策制定上的目标偏差导致政策执行的失灵。中央政府统筹全局，代表着国家的整体利益，因此中央政府所制定的科技创新政策往往是具有全局性的重大指导性的长远政策规划，其实施也具有稳定性。而地方政府也是一个利益主体，也有自己的利益考量，在政治锦标赛体制下，各地方政府都不甘落后，努力发展经济，但是由于地方政府官员短暂的任期制以及谋求晋升的强烈心理动机，导致了地方官员以短期经济效益为重点，而对那些回报周期长的领域则缺乏热情。科技创新的突破不是一朝一夕的事，而是需要持续的投入并具有较长的回报期，而这往往不是地方政府官员所首选的目标，这就能够解释虽然国家出台了明确的科技创新政策，但政策在地方却不能有效发挥效用的现象。

（三）制定主体多元催生利益分化

科技创新政策的制定处于一个动态复杂的环境之中，一项科技创新政策的制定往往不是一个部门单独完成的，而是涉及全国人大、国务院、国家科技教育领导小组以及人民团体。科技创新政策的制定过程也极其复杂，目前主要科技创新政策的出台部门为科技部、财政部以及发改委，其被称为科技政策合作关系的“铁三角”。除此之外，科技创新政策的制定还涉及教育部、商务部、人社部、生态环境部、工信部、住建部、农业农村部、税务总局、市场监督管理总局以及科协、中科院和国家自然科学基金委等部门。这些部门在科技创新政策制定过程中发挥着不可或缺的作用。一项科技创新政策需要长远规划，同时需要多种配套政策，其中包括科技创新资金的分配、科技创新人才的培养、科技创新机构的建设与运营、以税收优惠来促进科技创新、科技创新成果奖励办法、科技创新成果转化实施办法、科技创新成果推广以及各个领域的科技创新技术检测标准制定等方面。科技创新政策制定部门的多元化增加了科技创新政策制定的难度，决定了科技创新政策制定过程必然是多部门间利益博弈的过程。而科技创新政策的实施则更加凸显了科技创新政策所存在的冲突。科技创新政策的执行部门对科技创新政策有不同程度的响应。如果科技创新政策的执行结果对其部门来说能够突出政绩显示，科技创新政策就会得到良好的执行；如果科技创新政策执行所带来的政策收益小于所投入的政策实施成本，就会导致科技创新政策执行部门的推诿与塞责，从而导致政策冲突，这也体现出了各政府部门的自适应性行为。

四、科技创新政策冲突的统筹路径

我国科技创新政策之间的冲突不利于形成一个协调顺畅的科技创新体系，不利于我国科技的进步与发展，科技创新政策之间的冲突往往成为科技创新的阻碍。科技创新政策之间的冲突是客观存在且不可避免，完全消除政策冲突是很难的一件事情，因此，我们认为科技创新政策之间的冲突虽然无法消除，但却可以缓和。因此，如何缓和科技创新政策之间的冲突，为我国的科技创新营造良好的发展环境就显得十分重要。本文主要提出三个方面的统筹路径：

（一）及时进行科技创新政策清理

科技创新政策清理指的是针对创新环境、创新客体等已经发生改变从而导致政策本身已经难以推动当前社会的创新发展，政策的继续执行成本大于收益，而且还会给社会创新环境造成不良影响的政策进行修订、废止等措施，从而提高科技创新政策的科学性，提高我国科技创新水平。由于当前国家之间的科技竞争日益激烈，科学技术发展也日新月异，导致科技成果更新换代越来越快，科技创新组织方式迅速变迁，由此导致我国的科技创新政策也处于急剧变革之中。以前的部分科技创新政策对目前的科学技术创新的推动作用越来越弱，甚至一些科技创新政策的存在已经成为当前科技创新发展的阻碍，因此对当前的科技创新政策进行统一的审查和清理就显得尤为必要。科技创新政策的清理主要遵循以下步骤：首先要根据当前的科技发展环境对那些较早的科技创新政策进行仔细研读，对那些政策环境已经明显发生变化，科技创新政策的继续实施不再对科技发展产生激励的政策条款进行修改后再公布，对那些已经没有修改必要的科技创新政策及时废止；其次要对中央各部门的科技创新政策进行审查，对那些互相冲突，不利于科技创新的科技创新政策督促相关部门进行整改，对那些利用科技创新政策进行利益部门化的行为进行坚决查处，并对相关科技创新政策进行废止；最后，各地方政府部门要仔细审查本地区的科技创新政策，要跟上中央科技创新政策发展的步伐，同时地方的科技创新政策不能违背中央的科技创新精神，对于那些与中央科技创新政策精神相违背的政策进行及时的整改，同时地方政府也要仔细审查不同部门间的科技创新配套政策，对落后以及造成冲突的科技创新政策及时整改和废止。

（二）明晰中央和地方科技管理事权和职能定位

科技创新政策冲突在很大一方面是中央和地方之间的政策冲突，如何处理好中央和地方的关系，理顺中央科技创新政策和地方科技创新政策之间的执行逻辑对于形成协调顺畅的科技创新体制至关重要。因此，要明晰中央和地方在科技管理方面的事权，明确中央和地方在推动科技创新过程中的职能定位。中央所制定的科技创新政策是具有全局性、长远性、指导性的政策规划，其主要政策指向在于关乎国家重大利益的科技项目以及国家整体的科技发展水平，其有自己的政策目标。而地方政府的科技创新政策主要是为了提高本行政区域内的科技创新水平，提高本地区的创新竞争力，从而提高本地区的经济发展水平，提升政绩。但是由于地方政府GDP至上的逻辑，导致科技创新政策往往不能够得到良好的贯彻，因此要强化地方政府的科技创新职能，提升地方政府的科技创新政策执行力度。要转变对地方政府的考核逻辑，对于地方政府的政绩要进行全面的考核，将创新水平纳入其考核指标之中，以此来转变地方政府短视的行为逻辑。要以科技创新政策的执行力度，科技创新政策资金的使用效率以及科技创新政策成果丰富程度来对地方政府的创新水平进行综合考核，而不是单单以科技成果作为考核指标，从而提高地方政府对科技创新政策的执行力度。除此之外，中央要给地方一定的创新自主权，鼓励他们进行多种形式的创新模式试验，鼓励地方政府不断探索、总结科技创新实践经验，形成有特色的科技创新模式，为制定出更加符合当前科技发展现状的科技创新政策提供实践基础，从而提高我国的科技创新政策制定水平，推动我国科技创新的进步。

（三）建立科技创新政策综合协调机制

由于科技创新政策的制定主体多样化，也就导致了科技创新政策目的的多元化，如何保证不同的制定主体的科技创新政策最后形成政策合力，对我国的科技创新形成促进作用，对其政策制定过程进行综合协调就显得十分必要。针对科技创新政策的制定过程，各部门之间要加强沟通与综合协调，对于各部门制定的科技创新政策要进行充分的论证，力争将科技创新政策冲突减至最小。国家科技教育领导小组要加强科技创新政策制定的协调力度和政策冲突性审查，针对互相冲突的科技创新政策要督促相关部门进行及时整改。每个政策制定主体都有自己的利益考量，要打破各个部门固有的利益藩篱绝非易事，因此要加强对各个政策制定主体的约束。要加强对各个部门制定的科技创新政策的评估力度，必要时可以引进第三方专家对科技创新政策进行政策一致性评估，保证各个部门所构成的科技创新政策集合的有效性。

五、结论与讨论

科学技术是第一生产力。推动我国的科技创新对提高综合国力具有重要意义。科技创新政策为我国的科技创新提供了良好的创新环境和政策支持，但是由于科技发展环境与模式迅速变迁，已有科技创新政策也面临着合法性与政策冲突的风险；我国特有的政府组织模式下的政府不同层级以及不同部门之间的利益博弈是造成科技创新政策冲突产生的内在原因，阻碍了我国的科学技术发展。本文从公共政策冲突的视角，探讨了科技创新政策冲突的内在机理，主要表现在多样与复杂的科技创新环境的客观原因、政策偏好与央地博弈以及科技创新政策制定主体多元催生的利益分化，其根本在于各级政府之间的利益博弈。针对科技创新政策冲突的这些原因，本文提出了三条统筹路径，主要是：及时进行科技创新政策清理、明晰中央和地方科技管理事权和职能定位以及建立科技创新政策综合协调机制。

［参考文献］

［1］苏敬勤，李晓昂，许昕傲.基于内容分析法的国家和地方科技创新政策构成对比分析［J］.科学学与科学技术管理，2012（6）.

［2］王超，许海云，董坤，方曙.基于形式概念分析的创新政策内容结构研究方法［J］.中国科技论坛，2017（12）.

［3］仲为国，彭纪生，孙文祥.政策测量、政策协同与技术绩效:基于中国创新政策的实证研究（1978-2006）［J］.科学学与科学技术管理，2009（3）.

［4］徐喆，李春艳.我国科技政策组合特征及其对产业创新的影响研究［J］.科学学研究，2017（1）.

作者：孔凡义 杨小龙 单位：中南财经政法大学公共管理学院