财政总预算会计核算问题及建议

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一、新《制度》的主要改进内容及取得的成效

与原制度相比，新《制度》主要有七个方面的改进：一是重新定位总会计的核算目标不仅反映预算执行情况，也要反映资产负债等财务状况。二是改进会计核算方法，广泛采用“双分录”会计核算方法，同时核算反映预算收支及与其变动密切相关的资产负债变动情况。三是完善资产核算内容，增设核算政府财政持有的股权、债权等资产会计科目，如股权投资、借出款项、应收政府债券转贷款等。四是完善负债核算内容，增设核算政府财政负债的会计科目，如应付地方政府债券转贷款、应付长期政府债券、应付代管资金等。五是完善净资产核算内容，增设资产基金、待偿债净资产科目，分别反映因资产、负债的增减变动对净资产产生的影响。六是完善财政收支核算内容，一般公共预算、基金、国有资本等线上科目支出要按照功能分类和经济分类分部门分单位进行明细核算，债务转贷、还本等线下科目支出分为一般债务和专项债务转贷、还本支出。调整部分会计科目核算内容：调入资金和调出资金科目核算内容调整为核算不同性质资金之间调入调出情况。七是完善会计报表体系和报表格式，改进资产负债表和收入支出表的结构和项目。新《制度》的改进。特别是引入权责发生制后，主要取得了以下成效：一是在准确反映财政收支的同时也全面反映政府资产负债等财务状况，突出反映了重大财政经济政策的实施情况，为分析政策实施效果提供了基础性保障。二是有效地提高了政府财政信息透明度。资产负债表反映的信息更加丰富，增加股权投资、政府债券等信息，更好地满足了社会各界对财政信息公开的需求。三是更好地与预算管理制度改革进行衔接，为权责发生制政府综合财务报告提供基础性制度保障，充分体现了改革对财政总预算会计核算的要求，有利于保障预算管理制度改革顺利推进。

二、县级财政总预算会计核算存在的主要问题

（一）收回财政存量资金收支核算数据存在一定程度上的“失真”

财政部2015年出台了《财政部关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》（财预［2015］81号），按照通知要求收回存量资金时记“其他应付款”下“收回存量资金”科目。支出时，按原用途使用的，直接冲减“其他应付款”科目；调整用途的，先按原拨款支出科目冲减当年支出，再重新安排支出。对于调整部门及用途的存量资金，需要冲减相关预算单位、相关支出科目的当年支出，不仅使得相关预算单位当年的预算执行情况失真，而且使总预算会计核算的财政拨款支出数与预算单位会计核算的财政拨款收入数不一致。由于收回部门的结转结余资金一般包含两年以上的资金，而且项目繁杂，辨别存量资金原来具体的拨款支出科目很困难，导致总预算账务处理不易操作，很难准确地按原科目冲减支出，而且可能有个别预算科目会出现负支出的情况。

（二）财政支出进度缓慢，虚列支出隐患较大

国库集中支付改革提高财政资金使用效率，确保财政资金最晚流出国库，不再沉淀在商业银行账户上，但同时也导致了财政支出进度慢的问题。新的总预算会计制度明确除国库集中支付结余外不得采用权责发生制列支，而且权责发生制列支只限于年末采用，平时不得采用。财政将资金下达到各预算单位在商业银行开设的零余额账户，预算单位未使用时不做账务处理，在预算单位实际使用资金时列支，年终各预算单位未支出的资金总预算会计才能采用权责发生制列支，这就造成预算执行过程中财政支出进度慢于时间进度，12月份的财政支出数据比其他月份成几倍增加，让社会公众误认为财政年底突击花钱，这种情况从实行国库集中支付改革以来一直没有找到好的解决办法。财政支出中包含日常公用、人员经费和项目支出，其中项目支出占比最高,财政支出进度慢主要原因就是项目支出进度慢。省级财政在预算批复后从二季度开始在月末、季度末对市县财政支出进度进行考核通报，督促市、县级财政部门加快支出进度，各预算单位项目支出由于审计、项目批复等原因慢于时间进度，但只从财政层面去督促预算单位加快支出进度的力度是不够的，成效不大。为加快财政支出进度，在支出目标考核层层重压之下，各级政府难免就会出现违规“以拨列支”或“虚列支出”的行为。

（三）乡镇设置总预算会计核算

职能已“名存实亡”财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和各项财政性资金活动的专业会计。自1998年财政总预算会计制度改革以来，乡镇总预算会计一直执行至今，对于反映乡镇政府的财务收支活动、加强乡镇政府的预算管理发挥了重要作用。但随着公共财政管理体制的建立和乡镇政府管理职能的转变，现行乡镇财政总预算会计越来越不适应改革的需要，它在乡镇级财政管理中的作用越来越弱化，已经没有存在的必要了，其主要表现在以下几方面：一是农业税免征后，其他税种由国税和地税部门归口征收管理，乡镇一级政府不仅没有税收征收职能，而且乡镇级财政也没有财政税收、基金等预算收入，乡镇总预算会计失去了其核算的必要性。二是乡镇级财政金库撤销。按照建立公共财政体制的要求，撤销了乡镇级财政金库。乡镇产生的税收、非税收入，全部直接缴入县级金库。国税、地税负责乡镇税收收入的统计上报工作。三是“乡财县管”的财政改革。在乡镇政府管理财政的法律主体地位、财政资金的所有权和使用权、乡镇政府享有的债权和承担的债务管理三不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”，对乡镇财政进行管理和监督。

三、加强县级财政总预算会计核算的几点建议

（一）完善总会计核算科目

对收回的财政存量资金核算，建议增设“财政存量资金收入”和“财政存量资金支出”两个线下收支科目来核算收回的财政存量资金。收回单位存量资金时计入“财政存量资金收入”科目，安排支出时记入“财政存量资金支出”科目。这样就能确保总预算会计的收支核算只反映当年的收支，提高财政收支数据真实性。

（二）加快财政支出进度

只有切实加快项目支出进度，才能从根本上解决财政支出进度慢的问题，彻底改变社会公众对财政年底突击花钱的误解。一是建立政府督导机制。建议每月终了5日内由财政部门向政府主要领导报送各预算单位资金支付进度，由地方政府视进度完成情况定期或不定期召集各预算单位领导对支出进度进行督导和协调，进一步提高财政支出预算执行督导力度和效果。二是建立完善财政支出通报制度。以通报促进项目承担单位加快资金支出进度。对项目资金竣工审计期限较长的问题，建议政府安排专项资金，用于项目竣工后对社会中介机构的审计，大力缩短项目竣工审计期限。对项目建设中涉及具体环节的问题，提请政府召集相关项目承担单位进行协调和调度，加快项目实施进度。对各种政策性原因造成项目进展缓慢的问题，既要督促项目承担单位加快项目跑办进度，努力缩短具体环节的办理时间，同时建议根据实际情况在距年度终了2月内不再下达项目资金，做到当年的项目资金应付尽付。

（三）简化乡镇总会计核算职能

对于乡镇总预算会计岗位设置，建议省级政府能统一出台文件，取消乡镇财政总预算会计职能，将乡镇视为一个预算单位，乡镇政府在县级财政部门的指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。乡镇财政设置单位预算会计岗位，对所发生的各项经济业务事项统一登记核算，县级财政部门核算乡镇总预算会计业务。这样县级财政总预算会计不再需要乡镇总预算会计每月报送的支出数据，同时账务处理也相对简化，年终乡镇政府会计只编报部门决算，不再编报总决算，同时减少了县级财政总预算会计和乡镇会计的工作量。

作者：赵玮 侯吉恒 单位：河北省吴桥县财政局