对财政部监管局做好会计监督工作探析

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作为财政部的派出机构，各地监管局应如何认识会计监督工作、明确自身定位、做好会计监督工作，将会计监督理念贯彻落实到行动上，值得深入探讨。

一、关于会计监督的思考与再认识

（一）会计监督的实施主体

《会计法》规定：国务院财政部门主管全国的会计工作。制定统一的会计制度。县级以上各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。各级财政部门对会计账簿设置的合法性、会计资料的真实完整性、会计核算的合法合规性、从业人员的专业胜任能力和遵守职业道德情况等实施监督，并对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。在监督会计资料真实完整性方面发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构可向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况。《注册会计师法》规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。财政部各地监管局作为财政部的派出机构，是财政部职能在各地的延伸，自然承担着《会计法》《注册会计师法》等法律法规赋予财政部在会计监督领域的职责。此外，《会计法》还规定财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。有关单位包括国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织。

（二）监管局会计监督工作的实践

会计监督由来已久。监管局开展会计监督工作可追溯至其前身中企处时期，以每年参加全国财务税收物价大检查为主要标志。随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济体制的确立与不断完善，会计监督的方式也发生了改变。自1999年财政部开展会计信息质量检查以来，各地专员办（2019年4月更名设立财政部各地监管局）将会计日常监管与专项检查相结合，不断实践，在会计监督领域取得了丰硕成果。会计监督前十年，在财政部的组织和带领下，专员办与各级财政部门累计检查3万余户企事业单位，依法查处了一批重大会计造假案件，追究了572名相关责任人的法律责任，处理处罚会计师事务所630家次，处罚注册会计师1091人。发布的会计信息质量检查公告，对造假者起到了有效震慑，树立了会计监督的权威，彰显了财政对于会计监督的主体地位。近十年，会计监督从单兵作战到集体协作、从聚焦国内到跨境监管、从事后转向事前事中，经历了一系列变革，逐步实现由监督向管理的转变。但不可否认的是，监管局的会计监督工作也存在许多问题，集中表现在重专项检查轻日常监管、重事后轻事前事中、重实践轻理论研究等方面。此外，在从中企处到专员办再到监管局的历程中，会计监督工作主要靠会计信息质量检查这一主要手段来维系，一些日常监管方面的经验、做法、工作程序没有得到有序传承，失去了会计监督的连贯性，亟需加以解决。

（三）当前会计市场存在的主要问题

1.会计信息失真。会计工作是经济和财政工作的重要基础，会计信息是政府对国民经济进行宏观和微观管理的重要依据，也是投资者和资本市场的重要信息来源。尽管经过多年的治理，但会计信息失真行为还大量存在。尤其资本市场上，为吸引投资而伪造会计数据、粉饰报表误导投资者的情况时有发生。瑞幸咖啡、康得新、康美药业、獐子岛、东方金钰……这些财务造假舞弊案严重破坏市场诚信基础和投资者信心。

2.风险预警不足。近年来发生的一系列风险事件和欧洲主权债务危机表明，金融风险、债务危机最终都会传导到财政层面，引发更大规模更深层次的危机。灰犀牛、黑天鹅事件的初期往往会在会计信息上露出端倪，而当前的会计市场恰恰缺乏发现这些端倪的风险预警机制。加强会计监督，及时发现和捕捉潜在风险的苗头，为防范和化解重大风险争取先手时间，迫在眉睫。

（四）做好会计监督工作需要思考的几个问题

当前，我国步入“十四五”时期。进入新发展阶段，财政部各地监管局如何贯彻新发展理念、构建会计监督新发展格局，是迫切需要解决的课题。

1.步入会计监督的新发展阶段。随着财会监督纳入党和国家监督体系，财政部各地监管局会计监督事业也步入新发展阶段，面临新的挑战。近期，韩正副总理在中国财政科学研究院召开财税工作座谈会时也强调，要加强财会监督，强化财税法治建设，整顿审计秩序、净化行业风气，坚决依法查处财务造假。为全面贯彻党中央部署，积极落实中央领导指示，财政部各地监管局应时不我待、主动作为，充分发挥会计监督主体优势，通过提供专业领域的监督，利用信息化手段不断增强和提升监督质效，助力推动构建党和国家监督体系的系统性和完整性，为推动国家治理体系和治理能力现代化夯实基础。

2.贯彻会计监督的新发展理念。财政部各地监管局作为会计监督的主体，应始终秉持“站在市场经济前沿、维护市场经济秩序、服务市场经济主体”这一新发展理念，以保障市场稳定、维护经济安全为最终目标，围绕“六稳”“六保”任务，通过保市场主体实现稳投资、稳就业。具体来说，透过会计信息质量看准则执行情况，透过企业会计基础工作看市场规范程度，透过市场行为与国家政策一致性看顶层设计导向，透过企业需求看政策需完善的方向。以专业的服务扶持企业的发展，维护经济社会稳定，推动准则执行与国际接轨，而不是仅仅将目标局限于专项检查上。

3.构建会计监督的新发展格局。财政部门作为财会工作的行业主管部门和会计监督的主体，在主动充分地履行好自身职责的同时，应当积极处理好与其他行政监督部门在会计监督领域的关系，做到“到位”不“越位”、“补位”不“缺位”，努力发挥监管合力。要加强与证监部门的协作，联手开展对上市公司的监管，共同维护资本市场秩序；要加强与国资、银保监、税务、人行等部门的协作，共同开展监督工作、共享监督成果；要加强与注协、评协的协作，充分发挥行业自律作用；要加强与审计部门的协作，相互补充、相互协调，共同提高外部监督的成效。

二、怎样做好监管局会计监督工作

结合在会计监督领域的实践体会，以及在新形势下如何更好地开展会计监督工作的探索，笔者认为，当前形势下财政部各地监管局要做好会计监督工作，可从以下几方面入手，并在实施过程中注意处理好几种关系。

（一）监管局当前会计监督的工作重点

一是以会计监督为手段，保障党中央关于财经工作的方针政策和决策部署在各地贯彻落实，监督中央重大财税政策、国家财税法规在属地执行和落实情况，如保障减税降费政策落地见效，严肃查处征收“过头税费”、违规揽税收费、虚增收入等违法违规问题，加大各类违规涉企收费整治力度，坚决防止弱化减税降费政策红利等。二是开展预决算公开专项检查，重点对政府和部门决算的真实性开展穿透式检查，关注行政事业单位资产和内控管理，落实好政府综合财务报告制度和《行政事业性国有资产管理条例》。三是加强对会计市场的“面上监管”，建立完善管理对象数据库，建立会计监督日常监管机制，加强对驻地中央企业、地方重大国有企业、上市公司、政府投融资平台、大型民企等对社会经济发展有重大影响的经济实体的日常监管，支持地方经济社会发展。四是对监管对象年度财务报告进行分析，掌握产业发展状况，助力“六稳”“六保”，助力企业高质量发展。五是用好会计信息质量检查手段，聚焦重点企业以及业务规模大、执业风险高的会计师事务所和资产评估机构，对年报审计中出现的违规问题和企业会计造假行为严惩重罚。六是将财会监督与纪检监察监督紧密结合，参照中央纪委与财政部建立的贯通协调模式，推动与省级纪委监委建立问题线索移送、重点监督协同和监督信息共享机制。

（二）做好会计监督需处理好的几个关系

1.处理好行政监督与内部监督、社会监督的关系。单位内部监督、社会监督和政府行政监督构成我国“三位一体”的会计监督体系，其中以政府行政监督为主导，社会监督为保障，单位内部监督为基础。单位内部监督由企业内部会计机构、内部审计机构以及企业的经营管理者及相关人员具体实施，对企业的会计工作、会计资料及其所反映的经济活动、经营成果等进行核算监督和制度监督；社会监督主要由社会中介机构如会计师事务所及其注册会计师实施，对委托单位的经济活动进行审计，并根据实施的审计程序在一定范围内做出客观公允的评价。除中介机构外，还有一种社会监督是社会公众监督；行政监督又称国家监督、政府监督，主要是政府有关部门代表国家依法实施，对各单位的会计行为开展监督检查，并对发现的违法违规行为实施处罚。财政部门主导的会计监督就是上述“三位一体”监督体系中的行政监督。监督对象包括市场主体对财税政策的贯彻落实情况、对财务制度的遵照执行情况以及会计基础工作的开展情况。监管局作为财政部的派出机构，应当根据法定职责，主动开展会计监督并在工作中分清与企业、中介机构、行业协会的监督边界，加强与各级财政部门的密切配合、分工协作，充分发挥好会计监督主导引领作用。

2.处理好与证监等其他监管部门的关系。与证监、国资、税务等监管部门加强联合,努力实现会计监督协作备忘，通过召开联席会议，建立联合检查调查机制、问题线索通报移送机制、日常信息共享机制等，避免重复和交叉监管，降低监管成本，优化资源配置，共享监管成果，形成监管合力，为加强会计监督、提高会计信息质量夯实基础，为推动国家治理体系和治理能力现代化、维护市场秩序和促进经济发展助力。

3.处理好专项检查与日常监管的关系。将日常监管与专项检查相结合，提高监管的针对性、持续性和有效性。对监管对象可采取分类监管方式，综合运用座谈、访谈、约谈、问卷调查、大数据分析等多种手段，开展日常监管，发现行业性、趋势性、苗头性的问题，及时纠偏并为专项检查提供线索和导向。对专项检查发现的深层次问题，有重点地实施突破，涉及政策落实、准则执行和制度漏洞的，主动思考，深入探讨，为财政部提供决策依据。对专项检查中发现的普遍性的问题，召集辖内整个行业的有关企业进行约谈提醒，提示风险，表达关注。

作者:潘文立 阚冠卿 单位:财政部山东监管局