高校内部会计控制体系创建思考

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摘要：内部控制体系建设是高校财务制度建设的重要组成部分。文章通过分析我国高校内部会计控制的意义及必要性，针对当前一些高校内部管理不严、内部控制欠缺和财务管理水平不高的现状，以云南农业大学为例进行分析，对高校如何构建内部控制体系进行研究，并提出具体高校内部控制的方法及措施，完善内部控制会计制度，对加快高校内部控制体系的建设、推动高校内部控制实践的发展均有着重要的意义。

关键词：高校；内部控制；审计；预算控制

一、我国高校内部会计控制意义及必要性

“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”按照财政部《内部会计控制规范──基本规范（试行）》关于“内部会计控制”的描述，从高校财务管理工作的实际出发，我们认为，高校内部会计控制是指高等学校为了提升会计信息工作质量，维护学校财产的安全、完整，保证相关法律法规和规章的有效贯彻执行，完善法人治理结构、建立现代大学制度和实现高校持续发展等而制定的方法和措施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出了“加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度”、“防范高校财务风险”的要求。学校如何从科学发展的角度和从源头上预防腐败的高度贯彻好《纲要》，完善财务制度建设、防范风险、确保资金和财产安全、促进学校可持续发展，这是新的历史条件下加强高校内部会计控制建设提出的要求。高校内部会计控制的建设显得极为迫切，主要表现在以下两个方面：

1.高校要持续发展必须有完善的内部会计控制制度作保障。随着高等教育体制改革的不断深化，以前那种仅仅依靠财政拨款维持运转已不能适应当今学校发展的需要，高校不得不想办法多渠道、全方位地筹集资金。随着高校办学自主权的不断扩大，在正常的教学科研活动外，学校还参与投资和兴办企业等经济活动，但高校内控制度的建设却不适应学校的发展。

2.高校要保证财产安全、杜绝营私舞弊，内部会计控制建设是必不可少的。为适应高等教育改革不断深化的需要，近年来，部分高校纷纷向规模化方向发展，在办学规模扩大的进程中，不同程度出现了会计信息失真，财务收支混乱的情况，一些高校还发生了一些经济犯罪问题。这类现象的发生都是由于单位内部会计控制的不健全造成的，因此健全内部会计控制制度，对物资的采购、计量、验收等环节进行必要的制约，营私舞弊的现象就可能得到有效控制。

二、高校内部会计控制的特点和存在的问题

在我国高校内部会计与企业内部会计有着明显的区别，具有自己独特的一面，我们在研究与制定高校内部会计控制体系的基础上必须先了解高校的特点，做到因地制宜、具体问题具体分析。高校会计核算的特点决定了其内部控制的主要特点为：

1.内控范围上的广泛性。随着学校办学规模的不断扩大，学校的经济业务除了财务上的具体收支业务以外，还涉及到了预算编制、基本建设、物资采购、资产管理等方面，高校内部控制的范围在不断延伸，涉及到“财”的内容，全部应当包括到高校的内部控制的内容中去。

2.内控内容上的复杂性。首先，高校经济活动不断多元化，既有从事教学、科研活动的单位，又有从事服务性、经营性的实体；其次，高校经费来源出现由单一化向多元化方面的发展，除政府拨款外，还包含提供教育劳务取得的学杂费和培训费等教育事业收入；开展科技服务、科技咨询及研发活动取得的服务收入；还有的学校具有经营收入、校办产业收入、捐赠收入等。高校的经济活动包括预算管理、财务收支、物资采购、后勤保障、筹融资、投资和基建等方面，核算内容逐步增多，包含事业单位会计、基建会计、企业会计等。因此，高校的内部控制有一定的复杂性。

3.内控目标的多元趋势。随着学校各项改革的不断深化，内部控制不仅要维护资产安全、保证会计信息的真实完整，还与物资釆购、筹融资、基本建设等经济业务活动的合法合规相关，高校作为非盈利的事业单位，有非营利性的一面，加之高校具有科研、教学并重的特点，高校内部控制的目标还应当包括结合自身管理和提供服务的环境，加强自身管理的能力，通过建立内控机制，努力提高教学科研以及管理的成效，通过以上分析，可以看出高校内部控制目标具有多元化的特点。结合现行高校复杂的会计核算业务实际，高校内部会计控制的不断更新变得越来越重要，但现状却是不能够跟上业务发展的需要，以致出现了很多急待解决的问题：第一，部分高校管理人员缺乏风险意识。大部分高校没有设立专门的风险评估机制。但是随着高校的不断发展，资金来源的途径增多，由于学生人数不断增加，学校不得不增加基础设施建设，很多高校出现向银行贷款的情况。由于高校领导缺乏风险意识，存在依赖政府还款的思想，一旦出现资金链断裂，发生财务危机，会对学校整体发展产生不同程度的影响。第二，领导层缺乏会计控制意识。教育法规定，高校作为独立的法人实体，校长应当对学校的财务工作承担责任，对于具备条件的高校，要设置总会计师，协助校长管理学校的财经工作。由于大部分高校领导特别是决策层负责人，对单位内部会计控制的重要性认识不够，虽然建立了校长负责财务的工作机制，但没有建立总会计师制度。由于没有总会计师协助校长管理财务，学校内部控制在一定程度上存在隐患，不便于高校财务工作的开展。第三，会计基础工作薄弱。由于各方面的原因，部分高校经常更换财务部门负责人、会计主管人员，造成会计主管人员对本单位业务不熟悉，尤其是，整体会计人员的业务素质不高，必然导致会计基础工作的弱化。有的高校人员分工及设置，没有按照有行政事业单位内部控制规范的原则进行，导致监督工作和制约机制不到位，如：有的高校会计人员既担任会计职务又兼任稽核职务，不符合会计人员岗位设置的不相容原则，违背了会计工作的要求，财务监督形同虚设，进而造成会计信息不实。第四，单位内部审计机构设置不合理，职能发挥受限。目前，大部分高校都设置了内审部门，但是由于它是属于辅助高校内部管理的机构，不能很好地发挥监督、保障高校安全运行特别是内部会计安全运行的作用。在行政级别上，高校的审计部门与财务部门处于平级；部分高校的审计部门隶属于纪委管理；也有的高校的审计部门隶属于财务部门。审计部门不能独立开展工作，受到各方因素的制约和影响，而且工作的独立性不够，一定程度上不能正常发挥其审计职能作用。第五，资金筹集渠道不多，投资意识不强，不重视资产的管理。当前，我国高校大部分依靠国家财政拨款的支持，筹资渠道不多，高校扩招则要求高校在基本建设、基础设施投入、教学设备、引进人才等方面有雄厚的资金作为保障，因此加大筹集资金力度，吸收社会资金尤为迫切。一些高校仅重视学生学费、住宿费的收取问题，但对于基建投资、创办企业等考虑不够。对资金实际需要量的预计和控制、不同货币资金存放形态及转换以降低资金成本等方面的管理重视不够；与此同时，对教科设备、行政后勤设备以及购入的办公家具等管理不到位，损失浪费现象不同程度的存在。最后，管理手段的信息化程度不高。与大中型企业相比，高校信息化建设滞后，特别在与其他部门相关联的业务上不能很好地实现数据资源的共享，各部门仅能用自己的数据进行分析使用，使用效率不高，数据有误等情况会时有发生。根据会计制度的要求以及提取数据准确性等方面的考虑，高校会计信息化的建设显得十分必要。

三、高校内部会计控制现状

根据云南农业大学会计核算流程图可以得出会计控制是围绕着这个业务流程来操作，目前云南农业大学的财务处的职责是根据学校发展规划，统一编制学校综合财务收支预算和决算，对预算执行过程进行控制与管理，并制定全校的财务、会计工作制度，对学校经济活动进行财务监督，完成会计核算工作，记录财务信息、编制并报送财务报表。财务处配备1名处长，2名副处长，同时设有学生收费办公室（4人）、计划管理科（4人）、会计核算科（10人）和财务管理科（2人）四个职能科室，主要承担着学校预算、会计核算、工资、公积金、学费、个人所得税、收费项目申报、基建会计、工会会计和投融资等财务管理工作。现以收支、预算、筹资与投资三个方面进行内部控制现状分析：

1.收支内部控制方面。首先，云南农业大学（以下简称“农大”）实行了库存现金流入及流出的控制，每天现金支出业务量平均不超过10笔，库存现金上10万及时存入银行，同时在会计核算科科长的监督下安排固定人员每天盘点库存现金，定期核实学校的银行存款余额，将其与银行存款日记账核对，并编制银行存款余额调节表。学生收费办公室主要管理学生学费、住宿费等收取方式及收缴情况。对校内学费、住宿费等的收取采用银行卡缴纳、网上银行缴纳和现金缴纳三种方式，银行卡缴纳及网上银行缴纳以取到银行对账单后由会计核算科出账，而现金缴纳则当日出账进行结算，直接控制现金支出情况。其次，各部门创收、办班等收费制度及执行情况。对于以学校名义举办的培训班、短训班等，一般由举办培训的部门进行操作，但缺乏相应的管理制度进行规范。对收费项目和收费标准是否合规、票据的开具是否规范，培训费是否及时上缴缺乏统一管理，不利于学校管理以及财务处对其进行账务核对。

2.预算内部控制方面。财务处计划管理科按照“量入为出、收支平衡”的原则编制校级预算、严格实行预算执行、预算调整的内部控制制度。每年年终由计划管理科对学校的预算执行情况进行分析，将实际执行数与预算数进行比较，查找原因，形成书面的报告，报送学校相关领导。学校未对预算制定、执行等进行考核，部分学院(部门)从本部门的利益出发，不能根据实际情况来编制本部门的预算，预算编制不准确，尤其是建设项目中维修支出预算的编制，没有严格按照工程定额来编制，没有认真细致的实地考察，在编制预算前缺乏实际的调查研究，导致资金使用效率不高。

四、筹资与投资控制方面

1.目前高校筹资主要是通过银行贷款，用于建设项目，举借债务的流程是:会计核算科把目前举债情况核实，并通过与预算经费核对后分析计算所需举借金额，上报学校领导同意后，联系多家银行洽谈，签订借款合同。

2.随着学校建设规模的不断发展，其投资主要是学校的建设项目，投资的流程是:基建项目由基建处提出建设方案，其他项目分别由相应的职能部门提出，学校党委会研究决定后，实施投资建设项目，财务处负责资金筹措。由于没有相关机制反映投资后的收益，在投资后的风险以及收益未能及时评估。

五、提出操作性强的控制方法，完善内控会计制度

通过对云南农业大学内部控制的现状分析，我们发现单位在内部控制中存在问题，经济活动存在一定程度的风险，由于学校属于事业单位，应根据2012年财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》对经济活动的风险进行防范，完善单位内部控制制度，构建学校内部控制框架体系。规范中明确提出了事业单位加强内部控制应当从风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制以及监督与评价四个方面着手：

1.该规范中有关单位层面内部控制的规定，对组织机构设置和保障措施的完善提出具体的要求。第十三条“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”其核心就是对机构设置提出要求，要求单位独立设立内部控制部门，在现阶段，学校内部设立的纪委、监察审计处是合署办公，仅仅有4名工作人员，审计部门由于人员编制较紧和工作人员不够，对学校各部门监督做的不够，因此应该增加审计工作人员，强化审计部门的独立性及执行力度。

2.按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》中的规定“单位应当建立经济活动风险评估机制”，“开展风险评估应当成立风险评估工作小组”，还提出了风险评估分为单位层面和业务层面的风险评估。因此农大在风险评估方面也应当按照规定，成立学校的风险评估工作领导小组，分别对学校组织机构与保障措施、控制活动进行定期或不定期的风险评估。

3.农大应当按照规范要求，建立健全内部控制监督与评价制度，明确各相关部门或岗位在内部控制监督中的职责权限，规定内部控制监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行监督检查和评价。根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》和农大内部控制的实际情况，加强经济活动的风险防范，应当从风险评估、组织机构与保障措施、控制活动、监督与评价四个方面构建学校的内部控制的框架体系。

4.必须提高各级领导的内部会计控制意识。《内部会计控制规范———基本规范》规定：“本单位内部会计控制的建立健全及有效实施由本单位负责人负责”。因此，我们可以得出结论：校长是学校内部会计控制的责任主体。校长必须落实好这一责任，就需要各级领导同心协力、共同遵守。因此，提高高校领导人员，包括各中层部门负责人对内部会计控制重要性的认识，显得非常重要。学校要对各级干部开展法律法规、财经制度等方面的学习培训，加强对个人道德观、价值观、人生观或世界观等方面的教育，让他们体会到加强内部会计控制工作的好处，从而自觉贯彻落实好内部会计控制制度。

5.强化预算执行控制，在制定出合理的经费预算后，要重点监控财务预算执行情况。各部门应在下达预算指标的基础上，积极组织收入、合理安排支出，在预算规定的范围内开展业务活动。财务人员办理业务时，要及时了解预算执行情况，对于不按预算支出进度花钱的行为，要及时提醒；发现超预算执行的事项，要拒绝办理。追加部门经费时，必须严格按照有关程序进行报批。此外，高校还应该赋予各个部门的负责人相应的权利和义务，保证对他们各自应当负责的经济活动能够按照合理的程序进行办理。

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作者：李雄平 毛珮 黄梅 汤晓倩 单位：云南农业大学