新会计制度下预算绩效管理探究

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摘要：高校作为全额拨款的事业单位，想要实现高质量发展就需要充足的财政性资金支持，然而在政府财政资金日趋紧张的情况下，高校得到的财政性拨款都是有限的，资金需求与供给之间的矛盾愈发突出。在此种背景下，高校全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益、实现资源的优化配置显得尤为迫切和必要。文章在新政府会计制度的背景下，对高校实施预算绩效管理的现状进行分析，指出了其中存在的问题，并据此进行对策分析，比如成立单独的预算绩效管理部门、推进财务管理系统信息化一体化进程、科学设置预算绩效目标体系及评价机制、加强绩效评价结果的应用等，为推动高校在新政府会计制度背景下全面有效开展预算绩效管理工作提供借鉴。

关键词：高校；新政府会计制度；预算；绩效管理

新时代背景下，有限的财政资源与高校自身实现高质量发展所需资金之间的矛盾日益突出。预算绩效的全面实施是高校实行全面绩效管理的核心内容，对提高高校资源使用效益和配置效率有着极为重要的意义。然而，很多高校并未真正树立绩效意识，重投入轻管理、重支出轻绩效的情况普遍存在，绩效评价与激励机制相脱节，绩效评价结果并未能在实际中得到很好的运用。此外，新形势下原有的以收付实现制为核算基础的高等学校会计制度已不能满足社会各界对高校财务信息高质量的要求，也不能满足全面实施预算绩效管理背景下对高质量财务信息的要求。因此，在新政府会计制度背景下，对高校全面预算绩效管理进行深入探讨显得尤为迫切和需要。

一、新政府会计制度的实施对高校预算绩效管理影响

2019年1月1日起，根据上级文件精神及有关制度规定，我国高校开始执行“双基础、双功能、双报告”的新政府会计制度。高校对于纳入部门预算管理的现金收支业务，要同时编制财务分录及预算分录；高校财务会计以权责发生制为核算基础，在年末编制政府综合财务报告；预算会计以收付实现制为核算基础，在年末编制财务决算报告。这种新的高校财务会计核算方式，在一定程度上能够更加全面、系统地反映一个学校的资产、负债、收入、费用、成本情况，能够为外部财务信息使用者提供更加高质量的财务信息，从而奠定了高校全面实施预算绩效管理的基础。另外，以往的高等学校会计制度并没有对高校的经济活动进行成本核算，这显然达不到高校进行预算绩效管理对于财政性资金投入运行效益进行绩效评价的要求。新政府会计制度中，采用了收入、费用这两个财务会计要素以及预算收入、预算支出、预算结余这三个预算会计要素，能够更加全面准确地反映高校的办学成本。同时，新政府会计制度新增了高校对于应收账款计提坏账准备、对不同性质的费用进行分类核算、对固定资产计提累计折旧等规定，这与以往的高等学校会计制度相比能够更真实准确地反映高校的办学成本，进行成本费用核算。新政府会计制度的施行为全面预算绩效管理对财政性资金使用的履职效益进行评价创造了有利条件。

二、新政府会计制度背景下高校实施预算绩效管理现状分析

（一）预算绩效管理观念薄弱

一是缺乏独立的预算绩效管理部门以及相关的专职人员。我国现阶段，部分高校的预算绩效管理理念还没有得到很大的转变，从学校领导层面再到学校普通教师，大多片面地认为学校预算绩效管理只是财务部门的职责工作，其他业务部门不懂也不重视，积极性不够参与度不高。在预算绩效管理实际工作开展过程中，大多数高校没有成立专门的预算绩效管理部门，仅仅由财务部门负责牵头，相关责任业务部门在规定的时间内按要求提交材料，再由财务部门统一填报。然而，预算绩效管理涉及学校长期发展规划的方方面面，全局性、专业性要求较高，临时的非专业人员根本无法满足这一要求，从而导致项目规划粗放、预算绩效指标设定不科学、预算绩效管理水平不高、资与学校长期发展规划相脱节等问题。二是预算绩效管理理念落后。有些高校部门在预算申报阶段采取换名目、拆分项目等方式申报大额预算资金，但等到资金批复后又疏于管理；有些高校部门注重资金的执行进度，时有年末突击花钱现象，但对于资金的使用效益、项目绩效目标实现与否缺乏关注。

（二）预算绩效管理信息系统不完善

高校的财务管理信息系统包括工资模块、账务核算模块、学生收费及管理模块、一卡通系统模块、预算模块、资产管理模块等。目前，大部分高校并未能实现所有财务模块的一体化，各个模块之间相互独立、相互不能共用各自的数据，无法实现数据之间的相互共享和自动提取。这就导致了高校在编制预算报表时，需要经办人员手工从各个财务模块中调取数据并人工进行处理。这个人为处理的过程可能因为经办人员的主观性或差错，导致很多财务风险，预算绩效管理质量不高。

（三）预算绩效目标设定不够科学

一是预算绩效目标体系设置较为简单，三级指标设置主观性较强。当前绝大多数高校在设置预算绩效目标体系时均是采用财政部门共性指标体系中的指标，包括一级指标决策、过程、产出、效益和满意度；二级指标数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、社会效益指标、经济效益指标、生态效益指标、可持续发展指标和服务对象意度指标；三级指标是高校根据自身业务特点自行设定的指标，这些指标会因为填报人员的理解不同，造成不同高校之间的指标体系存在很大差异，主观性影响较大。二是预算绩效目标体系可比性不强。三级指标设置较强的主观性决定了不同高校之间指标体系差异较大，横向可比性不强；多数高校未形成统一的指标库，同一高校每年的指标设置也会因为填报人员的不同产生较大的差异，纵向可比性也不强。三是指标设置不够科学合理。多数高校在设置三级指标时，大多侧重于产出指标中数量指标的设置，而对于成本指标、时效指标、效益指标较为忽视；此外定性指标设置较多，导致指标的可衡量性较低。

（四）预算绩效评价机制尚不健全

一是预算绩效评价体系尚未统一。现阶段，大多数高校的预算绩效评价体系只是参照上级部门下发的标准进行初步设定，并未针对学校自身的现实情况组织专家对于绩效评价体系进行科学的论证、设计等，有些高校甚至还没有设定自身的预算绩效评价体系。此外，评价指标设置根据操作人员的不同具有较强的主观性和随意性，再加之缺乏具体的绩效评价方法及实施操作细则，使得预算绩效评价结果偏离工作要求。二是预算绩效评价方法不合理。大多数高校在进行绩效评价时，以传统的财务指标、可量化的指标为标准进行评价，对于较难量化的如效益类指标等的关注较少。三是部门绩效自评价主观性较强。对于部门绩效自评价，多数高校并未建立起完善的自评价工作机制，虽然各高校按财政要求客观深入分析情况、实事求是反映单位绩效，但绩效评价结果还是在很大程度上取决于操作人员的主观决策，自评价主观性较强。

（五）预算绩效评价结果应用不充分

一是预算绩效评价结果反馈不到位。在实际工作中，大多数高校的预算绩效评价结果在上报上级部门后大都处于闲置状态，各二级业务部门也没有及时接收到学校层面的绩效评价结果，在评价过程中发现的偏离绩效目标的情况因为未能得到及时反馈也没能得到及时整改，从而导致绩效目标未能完成，绩效评价也流于形式，不能起到应有的效果。二是预算绩效评价结果激励约束作用发挥不充分。目前，多数高校的预算绩效评价结果并未作为对预算使用责任人或责任部门的考核依据，对于绩效评价中发现的问题也未能责任到人或部门，激励约束作用发挥不明显；此外，下一年度的资金预算安排需要考虑多方面因素，不能单纯只参考之前绩效评价的结果，绩效评价结果目前在学校预算安排中所起的作用不是很大，从而导致绩效评价常常是为了评价而评价，结果应用不够充分。

三、新政府会计制度背景下高校实施预算绩效管理对策研究

（一）成立单独的预算绩效管理部门

全面预算绩效管理想要得到有效开展，就不能是仅仅依靠财务部门，而需要成立独立的预算绩效管理部门，负责制定学校的制定管理体系和流程制度、设定预算绩效目标、进行绩效评价和绩效监控、对预算绩效管理全阶段进行监控，否则只会是小马拉大车，影响财政预算拨款，造成业务风险和管理风险。全面预算绩效管理工作专业性强、复杂度高，涉及学校的方方面面业务，因此需成立单独的预算绩效管理机构，由党政部门、组织部门、财务部门、资产部门、人事部门、教务部门、学生管理部门、科研部门等多部门人员参与并定期对相关人员进行全面预算绩效管理培训。此外，学校还可聘请专业的校外专家或独立的第三方机构，对预算绩效管理全过程进行指导、监督、评价。

（二）科学设置预算绩效目标体系

首先，绩效目标需由申请资金的部门进行制定和申报，设定的绩效目标应充分融合项目实际特点，从而避免绩效目标由财务部门独立制订而脱离业务实际的情况发生；对于未制订和申报绩效目标的项目，不得安排预算资金。其次，设定的绩效目标不仅要从本部门或本项目实际情况出发，充分体现业财融合，更应与学校中长期发展规划相结合，建立具体战略意义的预算绩效目标体系是全面预算绩效管理工作的重点和关键。高校在设定预算绩效目标时，应紧紧围绕“人才培养、科学研究、国际交流合作、文化传承与创新、社会服务”等高校的职能进行设定。另外，从过程角度来看，应从“投入、过程、履职和效益”四个活动流程来进行设定目标层。

（三）推进财务管理系统信息化一体化进程

大数据时代背景下，信息化、一体化的财务管理系统能大幅度提高财务数据的质量及工作效率，减少数据在传递过程中可能出现的人为差错。面对大部分高校财务管理系统一体化程度不高的现状，一方面，高校应推进工资模块系统、账务核算模块系统、学生收费及管理模块系统、一卡通系统模块系统、科研系统模块系统、预算模块系统、资产管理模块系统等实现互联互通，不同的系统之间能实现数据的共享，减少数据传递过程中的人为操作影响因素，从而提高财务数据的质量，保障成本效益核算的精准度。另一方面，应将预算绩效目标设定、预算绩效监控、预算绩效评价、评价结果再运用等预算绩效管理全过程嵌入预算模块系统，从而提高预算绩效管理的信息化水平。

（四）建立健全预算绩效监控及评价机制

预算绩效监控及评价的目的是对于在绩效监控或评价过程中发现绩效目标有较大偏差的，或评价结果不良的，进行及时的督促和干预，促使项目发展能不断朝着既定的绩效目标前进。高校的绩效监控或评价可以按上级主管部门要求按周期进行，也可以自行随机进行。高校预算绩效监控可以分为两个层次：一是资金使用部门的自我监控，二是校内独立的预算绩效管理部门的监控。资金使用部门应在项目推进过程中对绩效目标的实现情况进行持续而全面的监控，一旦发现有偏离绩效目标的情况发生，要随时进行修正。校内独立的预算绩效管理部门应定期对资金使用部门的绩效目标实现情况进行监控，向下指导并纠正资金使用部门在预算绩效管理中存在的问题，向上汇报并接受上级主管部门的监督和评价。高校预算绩效评价也可以分为两个层次：一是校内自我评价，二是委托校外独立的第三方机构参与绩效评价或对校内评价结果进行复核。无论是哪一种层次的绩效评价，都需要结合高校的战略规划及基本职能设定绩效目标体系，并且运用定量与定性相结合的绩效评价方法构建高校预算绩效评价模型，规避评价指标权重的人为主观性和随意性，保证评价的科学性、客观性、效率性。此外，高校还可委托校外独立的第三方机构对绩效评价的结果进行复核。

（五）落地落实绩效评价结果应用

第一，绩效评价的结果应与下一年度资金预算安排相挂钩。对于绩效评价优秀的部门或项目应积极推进，下年度可以适当增加预算资金安排；对于绩效评价不理想或者较差的部门或项目，应重点关注，挖掘原因，积极整改，调减预算资金安排。第二，落实全面预算绩效管理主体责任制，将预算绩效评价结果与部门考核、个人年终考核等挂钩，建立奖惩机制，从而引起全校人员对绩效管理的重视。第三，进行预算绩效评价公开。高校除了按照上级部门要求，在统一的财政公开平台对绩效评价结果进行对外公开外，还应该在学校自己的信息公开平台进行绩效评价结果公开，接受学校教师及社会公众的监督，以此可以提高财务管理质量，推动绩效评价结果落地落实。

四、结语

在政府会计制度改革的背景下，高校应抓住契机，结合自身实际情况，全面实施预算绩效管理。行之有效的预算绩效管理，不仅能优化财政资源配置，提高资金的使用效益，更能促进高校自身治理机制的健全，激发内发展生动力，实现高质量发展。

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作者:邱荣妹 单位:南京科技职业学院财务处