科研项目预算绩效管理中问题探究

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摘要:目前，科研事业单位依据国家和地方预算绩效管理的政策法规，逐步在预算管理中落实绩效管理，将科研项目预算与绩效考核深度融合，以提升科研项目资金使用效益。以科研项目的预算绩效管理现阶段发展状况为切入点，阐述实施预算绩效管理的现实意义，针对绩效管理中存在的项目管理体制不健全、绩效目标缺乏可行性、评价指标体系不健全、内外监督管理不到位、信息化应用不深入等问题，结合科研项目管理实际情况，切实提出了科学制定绩效目标、健全科研项目预算绩效评价指标体系、推进预算绩效过程跟踪管理、构建绩效管理系统平台等对策。

关键词:科研项目;预算绩效管理;评价体系

0引言

进入新时期后，国家对财政资金的使用提出了更高要求:在保证廉洁办公的基础上，做好预算绩效评价，不断提高资金的使用效益。理论上，预算绩效管理包括事前、事中及事后绩效评价及结果应用，目前多数行政单位已经实施了预算绩效管理，但实际应用效果差异较大，且多集中于事后评价，预算绩效评价效果不明显。基于此，加强科研项目预算绩效管理对提高科研项目管理效率有重要意义。

1科研项目预算绩效管理现状

2017年党的十九大提出的“全面绩效管理”为科研事业单位预算绩效改革提供了强劲的推动力;2018年国务院印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出要“加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的意见，标志着预算管理将从“重投入”到“重结果”的绩效管理模式转变，全面绩效管理模式已成为未来发展的必然选择。本文将事业单位科研项目预算绩效管理现阶段发展状况作为研究起点，从绩效管理的体系、内容、特点3个方面分析:第一，从预算绩效管理的体系看，我国最高国家权力机关人民代表大会处于预算绩效管理体系的战略层面，发挥监督科研项目预算绩效管理执行情况的作用;财政部、科研事业单位上级部门、同级审计部门处在宏观层面，在发挥监督作用的同时，承担着确定审计的筹划职责及事前评审、事中监控、事后评价等工作;科研事业单位则主要负责科研项目预算绩效管理具体活动的管控和自主监督。第二，从预算绩效管理的内容看，科研事业单位是科研项目绩效管理的主体，承担科研项目的预算编制、绩效目标设定、绩效追踪、绩效自评、绩效监控等工作。第三，从预算绩效管理的特点看，科研事业单位在实施科研项目预算绩效管理过程中，具有重心偏向事前、事后阶段，忽视预算绩效监督和项目事中控制［1］的特点。

2科研项目实施预算绩效管理的现实意义

实施预算绩效管理对科研项目管理具有重要的现实意义，主要体现在以下3个方面:第一，预算绩效管理对科研项目管理的制约能够推动科研项目资金使用效益的提高。全面预算管理理念要求将预算编制、预算执行、财务决算等纳入评价体系，实施全过程跟踪问责和无效追责，科研项目预算管理模式逐渐转向绩效型，科研项目资金和资源的使用效益稳步提升。第二，预算绩效管理有助于科研项目完善激励约束机制，推动项目创新和管理水平提升。通过构建全面预算绩效管理体系，科研事业单位将科研项目预算绩效评价结果与下一期项目预算结合，建立全程监督、全程评价、结果反馈、落实整改的预算绩效管理机制，有助于强调激励约束对科研项目预算的关键作用。另外，建立奖惩制度，并依据绩效评价结果落实该制度，可使相关人员牢固树立绩效意识，严格履行职责，切实提升科研项目预算绩效。第三，借助预算绩效管理，可提高科研项目资金管理的严肃性，提升科研项目财政支出透明度。财政部门批复的科研项目资金有明确的用途，对项目资金的管理起始于申报财政预算，终止于财政决算。科研事业单位在预算绩效管理指导下，对科研项目资金支出情况进行监督，实时控制预算差异，保证预算资金按照既定的预算统筹规划支出［2］。对于部门决算和预算绩效评价中暴露的问题，科研事业单位应制定有效的整改措施，逐步规范科研项目资金的支出内容和支出方式等，使资金管理更加规范。

3科研项目预算绩效管理中存在的主要问题

3.1项目管理体制不健全

科研事业单位的科研项目管理顶层设计相对完善且灵活度高，但缺少整体层面的实施细则，带来单位管理措施无法准确、完整地落实到位的风险，不完善的预算绩效管理机制甚至还会加剧腐败，造成科研人员因项目资金使用不规范而承担刑事责任。科研项目具有创新性强和不确定性强的特点，在执行过程中难免遇到与最初制定的项目方案和预算不一致的情况。这时，如果没有实施细则来指导，可能会滋生挪用资金的现象。同时，在科研项目的预算绩效管理过程中，仍然存在拨款不及时、预算灵活性低、绩效奖惩机制缺失等问题，不仅加大了项目管理的难度，而且增加了项目预算被压减的风险，从而使项目难以达成预期效益目标，影响下一年度的科研项目预算。

3.2预算编制不合理，绩效目标缺乏可行性

目前，科研项目预算绩效管理中存在的一个共性问题是重视业务管理而轻视经费管理，这成为预算绩效管理的一大痛点。一方面，科研项目的预算编制没有引起足够重视，准确性低、预决算衔接不顺畅等问题突出，叠加设定的预算绩效目标缺乏科学性、一致性等问题，使预算指标仅仅依据合理性原则核定，具体的预算内容则主要基于历史经验数据做加减法，填报人员为了便于绩效监控和绩效自评，甚至故意降低指标值的完成难度。加上财政部门留给科研事业单位进行预算编制的时间较短，编制工作量大，预算人员难以全面核对项目组所提供预算方案的真实性，导致项目预算与实际执行产生偏差［3］。另一方面，科研项目人员与财务人员存在沟通不充分的问题。科研项目申报和财政预算申报相互独立，科研项目任务书中的预算申报主要是项目成员面向科研项目的上级部门，财政预算则是科研事业单位财务人员面向财政部门，二者面向的对象不一样，预算口径存在差异，科研项目人员与财务人员缺乏有效沟通，导致财政预算不准确。科研人员和财务人员之间信息不对称问题还表现为科研人员不熟悉财政政策规定，财务人员对科研项目需求考虑不全面，从而导致项目预算和绩效目标与实际脱节，造成预算流于形式。

3.3预算绩效管理评价指标体系不健全

目前，科研事业单位已经基本建立了预算绩效管理评价指标体系，但仍有许多方面需要完善和提升，存在的突出问题主要表现在:第一，预算绩效评价指标缺乏科学性、准确性。针对基本科研业务费、修缮项目、国家(重点)实验室专项经费等不同类型的科研项目，尚未健全和完善相应的预算绩效评价指标体系，缺少统一的评价标准，财务人员在设定绩效评价指标时缺少可靠指导，进而容易出现绩效目标僵硬、指标偏离行业标准、产出和效益指标设置不全面、定量定性指标分配不合理、指标设计存在浓重的主观色彩、重局部而忽视整体项目绩效评价等问题，造成预算绩效评价结果与真实情况存在较大误差，不能准确反映科研项目预算绩效实际情况。第二，大部分科研事业单位尚未设立独立的绩效管理部门。这导致在预算编制过程中，财务部门多以科研项目承担单位提供的资料和数据为准，先入为主的思想导致财务人员缺少对绩效指标真实性、合理性的考量，严重影响预算绩效评价质量。第三，预算绩效监控和自主评价考核机制不健全，绩效管理的跟踪、问效措施落实不到位。预算绩效管理作为衡量和考核科研项目预算资金投入产出效益的关键措施，需要预算绩效监管及评价机制实时纠正预算执行实际情况偏离绩效目标问题，但从目前的实际情况看，预算单位科研项目预算绩效管理中产生了监控和自评考核落实不到位、绩效管理未落到实处、管理目标难以顺利实现等问题。

3.4内外监督管理不到位

大部分科研项目资金来源于财政拨款，一方面，科研项目人员重视科研成果，相对忽视资金管理，科研事业单位也往往将科研成果作为考核科研人员的标准，同时，单位内控制度部分内容流于形式，仅为应对上级检查，没有发挥应有的内部监督作用;另一方面，由于科研事业单位的科研项目支出在整体财政资金中占比较低，财政部门和审计部门作为外部监督的主体，难以及时、准确地识别科研事业单位预算绩效管理中存在的问题。这样一来，科研事业单位的内部监管与外部监管力度薄弱导致科研项目绩效监管流于形式，项目资金浪费和流失风险增大。

3.5信息化应用不深入，预算绩效管理效率低下

科研项目预算绩效管理几乎全面覆盖预算管理流程，同时，项目种类多、数量大，使科研项目预算绩效管理工作量巨大且内容复杂，传统的人工数据采集方式已经无法满足管理需求。尽管科研事业单位的信息化建设逐步开展，但就实际情况而言，预算单位的预算绩效管理信息化进程相对缓慢，科研事业单位缺少自主的预算绩效管理系统，仍然使用中央部门预算系统推行的预算绩效管理系统。受信息化应用不深入的影响，科研项目的预算绩效指标设置、绩效监控、考评等工作还需要财务人员和科研人员手工处理，导致预算绩效管理效率偏低。

3.6奖惩和问责机制不健全

科研项目预算绩效管理中缺少完善的奖惩和问责机制，势必造成科研项目中存在的问题无法得到全面、高效的解决。对于绩效考核评价过程中发现的项目绩效问题，若未能及时追究负责人的责任及实施惩处，则难以保障预算绩效管理的严肃性，从而导致科研项目人员对绩效管理的重视程度进一步降低，整体预算绩效管理效益无法达到预期。

4科研项目预算绩效管理对策

4.1贯彻预算绩效管理理念，做好宣传推广工作

科研事业单位需要加强对预算绩效管理理念的宣传推广，力求使单位从上到下都能充分领悟预算绩效管理的重要意义和必要性，建立科学、可持续的预算绩效管理理念，将编制有目标、执行有监管、完成有评价、评价有反馈、反馈有应用的理念融入全体人员的日常工作。科研事业单位应在上级部门和财政部门的指导下，勇于突破局限，制订完善的培训计划，组织员工参与预算绩效管理培训，提高各部门员工参与预算绩效管理工作的配合度，夯实预算编制和绩效目标设置基础［4］。此外，科研事业单位应促进科研项目预算绩效管理制度在本单位准确落地。《预算法》及国家其他相关法律、政策中明晰了预算绩效管理的主体、客体、范围、评价体系等，各地方政府也制定了绩效评价方法，科研事业单位应按照政策规定并参考以往年度预算绩效管理经验，对内部制度和规范进行优化、细化，尽快制定科研项目预算绩效管理实施细则，指导具体的预算绩效管理工作，增强科研项目运行效率，加强项目资金管理。

4.2合理编制预算，科学制定绩效目标

为应对科研项目资金使用效益低等问题，科研事业单位的首要任务是合理编制预算和科学制定绩效目标，建议以3个方面作为切入点进行优化:一是科研项目人员与财务人员沟通，共同分析科研项目达到预期的绩效目标需要做的工作，并评估工作的可行性;二是以双方沟通结果为基础，进一步测算确定的科研项目达成绩效目标的可能性，经多方考量，修订并确定绩效目标;三是基于绩效目标规划科研项目，由科研项目负责人按照项目规划编制预算。此外，对于已经立项的科研项目，其预算绩效目标需要进行调整时，科研事业单位应遵守政策规定，先分析调整的必要性，重新规划和调整项目目标后，再更新绩效目标和项目预算。

4.3健全科研项目预算绩效评价指标体系

科研项目预算绩效评级指标体系是一个动态发展的体系，健全评价指标体系也是一个持续的过程，需要不断地将共性指标与个性指标、定量指标与定性指标结合，并重视效益指标、产出指标。与科研事业单位自评机制相比，财政部门的重点绩效评价提升了绩效管理评价机制的必要性和客观性，因此，可将自评与重点绩效评价的结果及时反馈给相关部门和单位，同时将结果作为下一年度预算安排和政策调整的依据。另外，科研事业单位也需要实现预算绩效评价主体多元化，优化事后绩效评价质量。

4.4推进预算绩效过程跟踪管理

科研事业单位应及时推进预算绩效过程跟踪管理，具体包括采集科研项目基础数据;动态、实时评价项目预算执行情况，核定已完成的预算绩效目标;比较已经完成的预算绩效目标和预期目标，定位偏差并加以修正，力求使偏差趋于零。一方面，科研项目负责人要跟踪预算绩效指标的下达情况，确保科研项目顺利开展及预算绩效跟踪管理的落实。通常情况下，项目负责人可以选择合适的时间节点对预算绩效指标落实情况和预算执行情况进行跟踪评价。另一方面，科研项目管理人员需要时时关注并采集预算执行环节的数据，科学推测预算绩效目标实现的可能性。如果推测可能性较小，则需要与项目负责人和财务人员沟通，修订绩效目标。此外，科研事业单位也应清楚过程反馈的必要性，重视应急机制的建立工作，明确预算执行异常情况的处理办法，对异常数据进行采集分析，及时采取措施控制项目预算。

4.5加快信息化建设，构建绩效管理系统平台

大数据时代下，科研事业单位应针对预算绩效管理的需求，尽快建设绩效管理系统，采用信息技术完成数据采集、数据评价、评价结果分析等工作，对科研项目实现绩效目标、预算执行、绩效评价结果等内容的数字化管理。建议科研事业单位在现有预算管理系统基础上，建立和完善适合本单位实际情况的预算绩效管理系统，加快绩效管理与科研项目预算管理的融合，并将预算绩效管理系统与财政部门预算系统对接，大幅提升科研项目预算绩效管理水平，提高管理效益。

4.6健全结果奖惩机制，落实评价必有反馈

科研项目实施预算绩效管理形成的绩效评价结果对完善和健全预算绩效管理体系发挥着重要作用，要将结果中反映的项目绩效问题立即反馈至相关部门和单位，落实整改意见。同时，绩效评价结果对科研项目的资金决策具有现实指导意义。绩效评价好的项目可以在下一年度预算资金安排中有所倾斜，绩效评价结果较差的科研项目则在下一年度的预算安排中缩减资金规模，或不予安排［5］。科研事业单位还应依据财政部门的具体奖惩机制，围绕单位科研项目预算绩效管理设置奖惩机制，对参与科研项目预算管理的人员和部门“论功行赏”，并且也要保证赏罚分明，在单位内部通报绩效评价结果较差的项目及行为严重影响科研项目预算绩效的部门或人员。总之，科研事业单位应积极、全面地将科研项目预算绩效评价结果落实到本单位预算绩效管理体系建设和资金决策中，充分发挥预算绩效评价结果的反馈作用，进一步提升科研项目预算绩效管理水平和科研项目的使用效益。

5结语

综上所述，科研项目预算绩效管理是科研事业单位推进项目管理改革的重要途径。各单位在完善的体系支撑下，在平稳推进科研项目的预算绩效管理工作的同时，也需要重视预算绩效管理中发现的问题，通过内部沟通和协调共同解决实际问题，弥补预算绩效管理体系缺陷，提升预算绩效评价的科学性和科研项目财政资金使用效益。在下一阶段工作中，科研事业单位仍要重点关注科研项目预算绩效管理的研究工作，不断强调预算绩效管理的重要作用，进一步明确“绩效管理是科研项目管理的必然选择”这一理念，通过长期和持续探索，建设更具深度、更有现实指导意义的科研项目预算绩效评价体系。

参考文献

［1］赵玉倩.科研事业单位科研项目经费预算管理存在的问题及改善措施［J］.财经界，2020(33):45-46.

［2］年涛.科研事业单位预算绩效管理应用研究:以A研究院为例［J］.财会学习，2020(24):77-78.

［3］朱利艳.科研事业单位全面实施预算绩效管理的措施探讨:基于基层科研事业单位的工作现状［J］.财会学习，2020(19):53-55.

［4］朱利艳.基层科研事业单位全面实施预算绩效管理的措施探讨［J］.科学新闻，2020(3):89-93.

［5］于洪胜.科研事业单位预算管理绩效评价指标体系研究［J］．当代会计，2019(17):105-106.

作者:王平 单位:中国科学院生物物理研究所