粮食征购方式的变化与启示

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国家粮食征购主要方式的变迁

从古代、近代到现代，国家征购农民粮食存在几种重要方式，如古代的农业税制度，有实行了较长时间的比例税制度、唐朝前期的租庸调法、唐宋的两税法、明朝的一条鞭法、清朝的摊丁入亩法等，近代早期地丁和漕粮制、国民政府战时粮食统制政策等，新中国成立后的统购统销制度、保护价收购政策、最低收购价政策、中储粮公司托市收购政策等。这些征购政策的实施就是将粮食要素从生产者向国家转移的过程。在传统社会向农业社会、工业社会等现代社会的变迁中，我国粮食征购方式发生了很多重大变化，这些制度变迁对城乡经济社会产生许多深远影响。古代中国是纯粹的农业文明社会，粮食供给主要是农民以粮食实物的方式将田赋(农业税)和地租，无偿上缴给封建国家和地主，其他剩余的粮食用于农民家庭自用。地主也将获得的粮食实物地租的一部分作为田赋(农业税)交给国家，所以说农民是粮食最主要和最直接的提供者。在国内封闭的购销环境中，国家从农民手中征购的粮食越多，供给的城市及非农业人口规模越大，城市化发展水平越高(赵冈，1995)。国家通过行政力量从农民手中强征粮食，以无偿征收为主，以国家购买为辅，国家的货币补偿很少，农民受到了非常沉重的剥削。明清以后，尤其是进入近代社会，中国商品经济有所发展，城市发展进一步加快，城市人口增加量很大，粮食供给进一步紧张。当时国家除了征购田赋和地租等粮食外，还通过市场交易获得大量粮食，同时从西方国家进口粮食(即购买洋米)，国家获取粮食的方式更加多样(马若孟，1993)。在近代商品化大潮下，田赋和地租的货币化加剧了，国家直接征购农民粮食(即实物税和实物地租)的比重不断下降。这种货币化的趋势被战争打乱了，市场调控失灵，田赋征收又成为保证粮食供给的重要手段，从而有效保证了战时的军民用粮。

新中国建立后，面临的严峻形势是国外对中国的经济封锁，新中国不能从周边国家进口粮食，只能依靠本国内部解决，粮食供求存在缺口，国家只能加大对农民的粮食征购量。虽然释放了农业生产活力，但重工业优先发展的战略目标却使粮食供给捉襟见肘，日渐紧张。为此，国家粮食征购一步步加强，农业向工业领域投入大量粮食。上世纪50年代进行了生产资料公有制的改革，但由于生产关系变革进展得太快，超越了当时经济发展水平，产生了体制和机制的问题和矛盾，使粮食生产率提高有限，为此，采取统购统销制度来加强粮食管理，使国家有效控制了粮食供给，基本满足城乡人民低水平的口粮需求，及工业领域的生产发展，但初步阻断了城乡产品流通渠道(蔡昉，2007)。由于对粮食统得过死，使人民生活水平提高幅度有限;重工业畸形高比重发展，使工业结构十分不合理，严重影响了国民经济的正常运行。1978年，中国迎来了改革开放的春天，在家庭联产承包责任制的推动下，在市场经济的带动下，农业生产焕发了新活力，粮食生产增速很快。粮食统购制度逐渐被取消，更多市场力量参与到粮食流通调节中来，但是粮食征购还保持一定比重，发展成合同定购、保护价收购、最低收购价等新方式。即使在2004年以后粮食销售市场全面放开，大型国企中储粮总公司等依然是收购农民粮食的重要主体，国家在粮食收购中仍扮演重要的角色。它与过去征购方式的区别在于，国家和农民是在自愿平等的情况下进行交易的，不存在国家强制力量的“强买强卖”。

国家对农民进行粮食征购的社会影响非常广泛而深远，首先影响了宏观经济的调控，通过国家垄断性掌握大量粮食，影响粮食价格，并使城乡关系不断改善。但在计划经济时期遗留的更深层次的配套制度还存在问题，如在制度配套方面，二元户籍制度和土地管理制度在很多方面已经不适应中国特色市场经济体制，需要进行深化改革，并为粮食收购体制的完善提供更好的配套制度。目前，我国的粮食生产虽然连续九年增产增收，但与一些农业经济发达的西方国家相比，人均粮食占有量依然不高，还存在一定的粮食安全隐患。粮食产量如何保持目前的高位并有所增长，这也是大家都共同关心的问题。如今，国家对农业的扶持政策已经是前所未有，财政支出用于“三农”的投入达到了历史最高水平。但在保障粮食安全和国民经济稳定方面，还缺乏一系列行之有效的、突破性的政策设计，如同当年的家庭联产承包责任制。入世后，中国农产品进出口贸易快速增长，已经成为世界上第三大农产品进出口国，进出口调节作为我国粮食供给的重要补充。在国内外多种因素影响下，未来中国要采取何种粮食收购方式，才能保证国家的粮食安全和农民的增产增收，这是国家政策制定者要格外重视的问题。

粮食征购方式发展变化的特点及启示

(一)中国粮食征购方式的变化

不同历史时期，国家征购农民粮食的主要方式都发生了变化，随时代变迁而不断演进，这种变化又可以分为渐进式和突变式两种。古代社会，国家征购农民粮食主要通过田赋(农业税)的形式，古代的赋税制度经历了很多次改革，主要是渐进式改革。从奴隶社会到封建社会早期的比例税，按照土地收获物比例征收，如夏商周时期是十分之一的农业税率、秦朝大概是50%－60%的农业税率、西汉大概是三十分之一至十五分之一的农业税率;到三国曹魏时期，发展到按耕地亩数作为征收田赋标准;北魏时期的均田制，赋税征收采取租调制，到隋唐时期发展到租庸调制，都是以人丁为征收单位;唐代中期实行两税法，开始以土地和财产为征税标准，宋代继承了两税法;元朝税粮制度比较复杂，有丁税和地税之分;明代一条鞭法将各种征收标准进行了统一，清代又实行了“摊丁入亩”法，但明清时期的漕粮(水运京都的税粮)主要是以土地亩数为征收标准。所以总体来说，经过若干次田赋制度改革，粮食征购方式主要是围绕着以农民人丁为标准还是以耕种土地亩数为标准来不断调整，最后基本固定到以土地面积为征收标准，改革所引起的变化都是由于征收标准不同所引发的渐进变化。突变式改革一般发生在历史大变革时期，如古代和近代之交或近代和现代之交。第一次突变式改革是在中国进入近代社会后，虽然国家征购农民粮食还有一定比例的实物税，但开始更多地征收货币税，再使用货币从市场购买粮食，市场的参与者比较多元，包括商人、地主和零散的农民，以自由交易为主，这是一次存在本质差别的发展变化。第二次大的突变式改革是在新中国建立后，市场经济被计划经济替代，粮食征购的主要方式发展为粮食统购制度与实物农业税的组合形式，以国家征购为主，征购强度很高。第三次是在改革开放后，农业税比例越来越小，最终被取消，国家粮食收购成为了最重要的形式，包括粮食统购、合同订购、保护价收购、最低收购价政策等多种形式，行政干预的力量逐渐减弱，这也是粮食征购方式较大的转变。

(二)中国粮食征购政策执行偏离的主要原因

一种国家粮食征购方式的政策设计最初一般都是为了保证粮食安全、推动城乡社会发展和促进时代变迁等积极方面，但在政策执行时往往实施不到位，出现加重农民负担的消极后果，与最初的政策设计相偏离。可以归纳为三个原因:一是在中国历史上，粮食征购使国家垄断性掌握了大量粮食，通过政府调控，使国家政局稳定、经济繁荣，这是统治者希望达到的目标。但粮食征购政策通过层层下达，基层官府在征购过程中，让征税标准不断提高，农民不得不交纳更多粮食税，而且农民除了田赋正税负担外，还有田赋附加税、国家低价购买(和籴、平籴)、国家征借粮食等负担，使农民的负担不断加重。这主要是粮食征购流程上出现的问题。二是一些政治家不切实际的改革引起的后续问题。西汉末年，王莽托古改制，效仿上古时代的公田制，给民众授田，农民向国家交纳田赋，改变封建土地私有制，回归到土地公有制，禁止地主的土地买卖及兼并。王莽原本是出于好意，希望减轻农民受到的剥削，但改革却遭到了地主和农民全体反对，被评价为“书生之论，不可行也”，最后以失败告终。王安石变法也出现过类似的问题，理想化改革最终被司马光所代表的守旧势力所颠覆。三是国家粮食征购过程出现的循环往复发展问题。古代社会中，一些朝代的更替往往因为一种粮食征购方式在实施过程中太过严苛，遭到农民起义打击，最终被推翻统治政权;新王朝吸取了经验教训，对粮食征购政策做出改革，使农民税收负担有所减轻，通过减赋政策来笼络人心，但新政在执行一段时间后先进性不断退化，农民起来反抗，从而陷入了一种恶性循环的怪圈。新中国建立后，通过农业税和粮食统购，农民向国家交纳了超额的粮食，用于工业化建设，农民的负担比较重，这并不是政策设计的初衷，但在执行中却走了样，直至改革开放后才有所好转。

(三)中国粮食征购的主要方式

从长时段来看，按照征购强度来划分，我国的粮食征购方式经历了过度强制征购、强制征购、宽松征购、保护性收购等方式。一是过度强制征购，国家征购农民粮食比重达到50%～60%以上的征购方式。在秦朝，国家制定的赋税比重非常高，农民不堪沉重的税粮和劳役负担，起来反抗，结果秦朝二代而亡。封建社会中的国家佃农也要交纳高额地租，明清时期江南地区盛行重赋，大部分都属于官田地区，官田佃农地租额占全部收获物的十分之五六以上，如明初苏州地区每亩官田赋税约为四斗，相当于民田赋税的八倍之多(叶振鹏，1991年)。以上都可以统归为过度强制征购的范围。二是强制征购，在漫长的封建社会时期，国家通过收取农民的田赋来实现国家对粮食的占有，一般来说，征收田赋的比率很高(略低于国家佃农交纳的地租比率和秦朝等极端暴政的王朝)，与田赋附加相加后，一般占到全部收获物的三成或四成，这属于强制征购范围。在新中国建立早期，农业税和统购制度的联合执行是国家粮食征购的主要方式，两者相加总后，农民交纳的粮食总额也几乎达到了收获总量的30%－40%(唐正芒等，2009)，也可归为强制征购范围。三是宽松征购，如夏商周和西汉时期，国家征购的比例税额都非常低，只有百分之十左右。改革开放后，在上世纪80－90年代，国家的粮食征购方式经过了粮食合同订购、国家定购、保量放价、提价定购等几种方式的摸索，这时期粮食征购方式与改革开放前相比，国家行政强制性减弱，调控更加宽松，征购量也有所减少，农民的余粮增加了，所以这阶段是属于粮食宽松征购阶段。四是保护性收购，当前我国已进入了保护农民利益的粮食收购阶段，实行保护价收购、最低收购价、粮食直接补贴等政策，2006年取消国家农业税也减轻了农民的一部分负担。这些政策既能保证农民增产增收，又可以使国家收购到足够的粮食，实现国家和农民利益的良性互动。纵观中国历史，粮食征购方式实现了从国家强购到保护农民利益的国家收购的良性转变。

(四)影响中国粮食征购方式变化的主要因素

粮食征购方式的变化受到多种因素的影响，包括经济发展水平、土地制度、人地关系等因素。不同历史时段，各个因素的影响程度有所不同。土地是农民生产粮食最宝贵的资源，没有土地就不可能生产粮食，更不能有粮食征购方式。中国古代的土地经营管理制度经过了井田制、豪强庄园制、均田制和佃耕制，使粮食生产能力逐步提高。人口因素也是影响粮食征购的重要因素，直接反映在人地关系方面。在古代社会的很长时间里，人地关系宽松，粮食生产不断增加，国家通过征购获得的粮食也相应增多。清朝中后期，人口爆炸式增长，人多地少，人地关系出现紧张局面(何炳棣，2000)。进入近代社会人地关系更加严峻，当时土地制度未进行较大调整，粮食实物征购量下降，农业税货币化趋势加强，粮食贸易量增多，国家更多到市场购买粮食。新中国成立后，使广大农民成为了土地的主人，土地制度变成了农民私人土地所有制，虽然人地关系依旧紧张，但平均分配土地后，农民生产积极性有所提高，粮食征购方式也有所调整。制度下的集体土地所有制虽然也是对生产关系和土地经营制度的创新，但由于它超越了当时的经济发展水平，是一种超前的制度安排，所以最终还是不适应农村生产力发展，相配套的统购统销制度也需要重新改革。改革开放后的家庭联产承包责任制使土地制度创新，也带来了配套制度改造，使农业生产力重新得到释放。虽然人地关系紧张的压力依旧较大，但由于经济发展水平得到极大提高，经过几轮的粮食征购方式改革和调整后，不断向市场化迈进，粮食收购更趋科学、合理。综合分析，在长时段众多影响因素中，最根本的还是当时当地的经济发展水平，即是生产力发展水平。今后的改革中，新的粮食收购方式的形成也需要农业生产力提升和土地制度等方面的改革来配合实现。

(五)中国粮食征购方式变迁的启示

对国家粮食征购主要方式变迁研究得到的启示是，我国要继续保持中央政府及其委托的企业部门收购农民粮食的方式，保障国家的粮食安全，促进国家宏观经济调控和农民收入有效提高。当前，因为人口众多，中国的粮食安全还没有彻底解决，国家只能根据目前经济发展水平，制定符合实际的粮食政策，如最低收购价、临时储备政策、粮食直接补贴等政策，同时为了国家粮食安全储备，中央政府委托中储粮总公司收购农民的粮食，这是符合我国国情的有效收购方式。今后还要继续保持国有粮食企业在收购中的主体地位，但其前置条件是在市场经济体制下，在农民自愿情况下的自由交易，保证农民收入不降低并持续增加。未来中国的粮食收购方式，还有很多问题有待解决，直接影响了国家的粮食安全和城市化进程。在依然存在的二元社会中，中国如何选择国家收购粮食的方式?中储粮总公司是否应一直保持粮食收购的垄断地位?在城市化和工业化过程中，如何应对优质农业自然资源和农业劳动力非农化，尤其是耕地减少的情况?未来中国农业在保障粮食安全和生产者收入方面应如何定位?中国是否还需要通过相对较多的人口完成粮食自给，来实现国家粮食安全，还是用较少的人口来保证国家粮食安全?国家如何保证社会脆弱群体粮食自给，是否给离开的农民保留返回农村的退路?这些问题如何解决，解决到何种程度，都会影响我国粮食收购方式的发展方向。

对当前粮食收购方式发展的途径分析

(一)在粮食收购问题上，要处理好国家和农民的关系、城市和农村的关系、宏观调控和市场经济的关系。避免过去在国家粮食征购时，政策统得过死，粮价定得过低，农民被征收得过多的现象再发生。在现行的最低收购价政策的框架中，国家要保证农民的合理收益，城市要支持农村的发展和建设。粮食收购要在宏观调控的基础上，遵循市场规律，让更多市场力量参与到粮食流通领域中来，尤其是保证交易主体在自愿的基础上进行自由交易。因此，处理好这三种关系至关重要，国家的粮食收购才能少走弯路，才能更加符合国家和人民的共同利益。

(二)国家要继续加大对粮食收购的政策指导，坚持走粮食储备的间接调控之路，保持大型国有粮食企业在粮食收购中的主体作用。从2004年开始，中国已经放开了粮食销售市场，但由于我国粮食生产还存在波动，粮食安全还未得到完全保证，国家的宏观调控和大型国有粮食企业对粮食的收购、存储还十分必要，对国家的政治稳定、经济发展都起到了重要的促进作用。通过储备粮吞吐这种间接调控方式，既减轻了国内粮食价格随国际粮食市场动荡而产生的大幅波动，又避免了国家的行政命令和价格管制措施的直接干预。近些年来，粮食增产使政府直接控制的粮食库存增加，使政府宏观调控粮食市场更加游刃有余。因此，当前的粮食储备政策要继续坚持并有所发展。

(三)应探索发展粮食收购的新方式，对我国土地经营管理制度和二元户籍制度进行配套改革，提高粮食自主生产能力。农业土地规模经营是促进粮食生产的有利条件。目前我国耕地的使用情况是以农户家庭为单位，分散经营，人均耕地面积少，仅为世界人均耕地面积的40%。我国农业土地使用情况与西方国家的机械化规模生产形成鲜明对比，美国是利用很少劳动力的高效率生产解决了本国粮食问题，中国目前是依靠较多劳动力来解决粮食自给问题。若想在短时间提高我国粮食产出率，土地的规模经营是一个改革方向。十七届三中全会提出要加大土地流转的力度，一些地区也因地制宜采取有效措施，将耕地向种田能手或龙头企业流转集中。重庆和成都的先行先试改革，已经做出了一些区域性探索，结合户籍制度改革，使农民转变户籍身份进城生活，享受城市的各项社会福利待遇，从而使农村土地相对集中起来统一管理。如果这个改革能够持续下去，后续改革中，分散的农户经营将转变为大型农场的规模经营，我国粮食产量必定会在规模效应的带动下有所提高。随着粮食安全问题的好转，粮食收购方式也要进行改革，国家进行粮食收购的对象也不再以广大农民为主，而是数量较少的农场主或种粮大户，收购的模式和机制必将有所创新。但另一个值得关注的问题是，部分农民作为脆弱的社会群体，进城工作和生活后，国家如何保障这些人具有基本生活条件，能否为离开的农民保留返回农村的退路，这也是我国的土地经营管理制度和户籍制度目前还不能进行大规模改革的重要原因。

(四)未来在粮食收购的执行过程中，建议执行多元主体，在收购中引入竞争机制，使收购企业对农民服务更加到位，在条件成熟时可以加强立法。当前，大型国有粮食收购企业只有中储粮公司一家，在2010－2011年，收购托市粮的企业又增加了中粮集团、中纺集团、中国华粮物流集团公司，但2012年这三家公司的收储资格被取消了，原因是这三家公司在粮食收购过程出现了抢购的现象，影响了国家托市粮收储的统一调度，提高了政策执行与监督成本、推助了粮价上行、增加了宏观调控的难度(降蕴彰，2012)。

当前，托市粮收储又恢复了中储粮公司一家垄断的局面，但长期的企业垄断会引起很多弊端，比如服务不到位、垄断收益过高等。通过适当增加几个国有粮食收储企业，使收购主体由一家垄断发展到寡头竞争，对托市粮收购实行配额制。既不会出现抢购现象，又可以使企业的垄断权被多家分配，竞争的市场环境中，不再只重视收购粮食的数量，而是比服务、比质量，让更多农民主动交粮、愿意卖粮。尤其是在土地规模经营的大趋势下，农民的数量将有所减少，出现数量较少的种粮大户进行生产经营，就更需要多元主体进行粮食收购，通过竞争来提高效率，并通过立法来规定收购企业和农民的权利和义务。（本文作者：孙瑜、李国祥 单位：中国社科院研究生院农村发展系、中国社科院农村发展研究所）