绿色经济的法治保障探索

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摘要：生态文明思想要求将经济增长与生态文明建设相结合，构建可持续发展的生态经济建设新模式，这就需要发展绿色经济。绿色经济发展需要法治保障，然而绿色经济法治建设还存在理论研究薄弱、立法体系不够完善、行政行为有待规范、司法保障不足等问题。以生态文明思想为指导开展绿色经济法治理论研究，制定和完善相关的法律法规，促进政府依法治理，推动司法保障绿色经济，可以完成各方利益的协调和公平分配，确保政府、企业和公民等主体能够形成合力共同推动绿色经济的发展，从而实现人与自然的和谐共生。

关键词：生态文明思想；绿色经济；绿色法治

一、我国绿色经济法治建设现状

（一）我国绿色经济发展迅速近年来，中央对生态文明建设日益重视，绿色经济①迅速成为热点，很多地方政府把绿色发展写进规划、开始实施。新时期我国紧扣重要战略机遇新内涵，加快经济结构优化升级，提升科技创新能力，深化改革开放，加快绿色发展，参与全球经济治理体系变革，变压力为加快推动经济高质量发展的动力。［2］各地方政府响应建设生态文明的号召，逐步探索适合本地区特点的绿色发展之路。例如重庆市加强长江流域生态保护，以生态优先、绿色发展为引领推进长江经济带发展；［3］广州市建了国内最大的地铁光伏电站，每年可替代1623．45吨煤炭消耗，实现节能降耗、绿色可持续发展的目标；阿拉善盟建设生态功能示范区、清洁能源示范基地、沙产业示范基地。（二）绿色经济法治建设现状在法治实践方面，一是各级立法机关非常重视绿色经济法律法规的制定和完善。例如全国人大先后制定或修改了《循环经济促进法》、《环境保护法》、《大气与污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《核安全法》。各省市也积极推进地方立法，如贵州省制定了《生态文明促进条例》，湖南省制定了《大气污染防治条例》、《湘江保护条例》、《固废法实施办法》，上海市修订了《环境保护条例》，安徽省制定了《环境保护条例》等。二是从中央到地方各级国家机关都比较重视加强绿色技术研发，鼓励绿色产品消费，注重环境污染治理和防护，强化生态环境损害责任，逐渐引入民众参与和监督机制。但总体而言，我国的绿色经济法治实践工作依然处于起步阶段。

二、绿色经济法治建设存在的问题

我国绿色经济发展取得许多成就的同时，在绿色经济法治建设方面依然存在许多问题与不足，不能满足绿色发展的需要。（一）相关理论研究薄弱以“绿色经济”为关键词在中国知网、万方等搜索引擎检索发现，相关论著和网页链接基本集中于政治学、公共管理学和经济学领域，法学领域的成果数量稀少，还止于绿色经济部门法范畴，没有关于调整绿色经济的法学（以下简称绿色经济法）基础理论方面的系统性、全局性的理论成果。由于绿色经济提出的重要背景是防治环境污染，研究者们容易重视环境保护法方面的研究，能源和材料领域也受到了学者们的青睐，部分金融业、司法机关出身的研究者也从绿色金融和司法保障改革的角度进行了理论探索。相比之下，如何在宪法的指引下综合运用民法、商法、经济法、行政法、刑法、诉讼法与国际法等多个部门法的力量去共同推动绿色经济的发展，以及面对新时期绿色经济发展过程中出现的问题，各部门法如何应对与完善等方面的研究，则依然无人问津。（二）立法体系不够完善近年来，各级立法机关立法的出发点基本上是为了解决绿色经济发展中的具体问题，集中于具体的部门法领域，颇有些“头痛医头、脚痛医脚”。至今为止尚没有专门的《绿色经济发展促进法》列入立法议程，其原因是主客观因素导致立法时机尚不成熟，或缺乏对于绿色经济的整体性、全局性认知而忽视了专门立法的必要性。虽然目前绿色经济的部门法立法在整体数量上不少，但是缺少一部专门《绿色经济发展促进法》的指导和统筹，已出现社会发展需求无法可依的现象。例如相当多的企业因为巨大的风险性而不愿投身绿色经济发展，因为发展绿色经济需要加大科技投入，改造和升级现有设备，甚至要实施产业结构调整。这意味着相当长时间内企业成本增加，利润却变薄甚至亏损。新兴的绿色产品为消费者群体广泛接受需要很长时间，涉足绿色产业还可能被实力强大的传统企业打压。国家往往通过短期的、随时可变的政策性引导（如政府补贴等优惠政策）来鼓励，却没有修订《不正当竞争法》、《金融法》和《知识产权法》等相关法律法规，使法治保障成为绿色经济发展长期可靠的驱动力。（三）行政行为有待规范有些政府部门受片面政绩观的影响，只热衷于GDP和财政收入快速增长的经济发展方式，对于长效的绿色经济热情不高。绿色经济短期投入高，获益却需较长时间，短期内甚至因为经济结构的调整而造成GDP和财政收入的大幅度下滑以及社会失业率的提高，这也是长期以来重发展轻保护现象的根本原因。同时，人口素质不高也是影响绿色经济发展的巨大障碍，［4］大量劳动者的知识结构和技能只能满足传统产业的需要，发展绿色经济会带来结构性失业，这也会增加政府发展绿色经济的顾虑。要解决这些问题，不能仅仅依靠行政命令和政策推动，要有发展绿色经济的专门立法，尤其要将绿色发展绩效纳入各级领导干部的考核指标中。有些地方政府部门受限于治理能力不足，不能在绿色经济发展中发挥应有的作用。以生态环境监管为例，有些地方生态环境管理机制没有理顺，监管与协作制度不健全，部门之间的交流合作与信息共享不通畅，导致各部门多头监管或只侧重本部门业务范围监管，甚至相互推诿，增加监管难度。监管信息公开程度不高，缺乏社会公众的参与和监督，有些地方甚至出现公众反复举报污染却长期无人问津的现象。（四）司法保障不足绿色经济发展过程中会出现很多新的纠纷和矛盾，需要司法机关结合绿色经济发展要求依法排除和解决，为绿色经济发展保驾护航。正如最高人民法院院长所强调的，要认真学习贯彻系列重要讲话精神，坚持生态优先、绿色发展，充分发挥司法职能，作出积极贡献。［5］然而，由于传统理念影响、司法机关工作机制陈旧等原因，司法机关尚未全面树立绿色司法的新理念，对于绿色经济发展所需的保障作用没有完全发挥出来。司法机关尚未建立公安机关、检察机关和人民法院绿色经济联动保障机制，没有综合运用法律手段对绿色经济发展过程中出现的矛盾与问题加以保障和监督。也没有建立各地区、各省市之间的司法协调统一机制，未能打破跨地区、跨省市之间阻碍绿色经济发展的行政壁垒和贸易壁垒，未能有效联合打击危害绿色经济发展的跨地区、跨省市不法行为，导致有关绿色经济的同类案件未能形成统一的处理结果、指导案例和司法解释。同时，关于现行法律法规、司法解释中不适应绿色经济发展的规定如何修订；不适应绿色经济发展的司法工作机制如何改革和完善，都没有形成一致的意见。上述问题的存在严重影响了司法机关对绿色经济发展的保障和监督作用。

三、发展绿色经济需要法治先行

（一）善治需要良法强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”［6］要深入贯彻落实生态文明思想，树立绿色理念、发展绿色经济，必须依靠法治，而善治的前提是要有良法。必须把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道，严格落实环境保护党政同责、一岗双责、生态环保“一票否决”制度等战略部署，用制度保障国家生态安全屏障。［7］因此，必须以生态文明思想为指导，依据宪法精神，积极开展绿色经济法学理论基础研究，制定具有全局性统筹功能的《绿色经济促进法》，使其成为发展绿色经济的基本法，发挥其指导和引领作用。发展绿色经济涵盖公民权利、依法行政、市场竞争、技术研发、产品质量、环境保护、公共服务、司法保障和国际合作等方面，涉及国家、企业、社会组织、公民和他国等多方利益，需要法律的力量来规范行为、协调和保护利益，确保各方力量能够形成合力推动绿色经济发展。因此，还要积极开展绿色经济部门法理论研究，结合绿色经济发展的需要，以成熟的理论成果指导宪法、民法、商法、行政法、刑法、诉讼法与国际法等多个领域的法律制度，对相应的法律法规进行制定或修改，或制定专门的绿色经济部门法，或在现行法律中增加推动和保障绿色经济发展的有关规定，从而全面调整和保障绿色经济的发展。（二）推动政府依法治理政府是发展绿色经济的主导力量。政府依法治理水平不高，必然会影响绿色经济的发展。要提升政府依法治理的能力，首先要制定和完善规范政府治理行为的法律法规，以法促治。在全面推进依法治国的背景下，法律是督促各级政府树立绿色发展理念、提升治理能力的最好工具。现阶段行政领域的立法对于绿色经济的意义甚至比经济领域的立法更重要。立法时要注意修订与绿色经济发展相关的领导干部考核指标体系、强化领导干部职责、建立政府工作评价与监督制度、健全执法检查和责任追究机制，从法律角度向政府施以发展绿色经济的内外部推动力。有关绿色经济的行政立法不仅可以规范政府行为、提升政府治理能力，还可以促使各级政府改变传统理念、转变政府职能、重视发展绿色经济。党的十八大以来，提出了创新社会治理的新思想新理念，指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”［8］各级政府必须坚持民主立法、科学立法，通过经济法规在协调和公平分配利益基础上调整经济结构、节约能源、服务绿色产业、保护和改善环境，打击不法行为。要完善强调的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”［9］的社会治理机制，学会运用法治思维、法治方式解决生态文明建设问题，保障本地区广大人民群众对于生态文明建设工作的知情权、参与权、表达权和监督权，构建外部监督为主的生态文明建设监督机制，从而切实做到把生态文明建设作为满足人民群众对美好生活需要的重要内容。（三）司法保障绿色经济单纯依靠政府提升社会治理能力不可能完全化解绿色经济发展中出现的矛盾，要确保政府在发展绿色经济过程中真正做到有法必依、执法必严、违法必究，必须引入司法的监督和保障，需要司法机关结合发展绿色经济的需要进行体制改革。对此作出了科学论断：“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。”［10］实际上司法工作尚未完全适应发展绿色经济的特点，例如环境公益诉讼就面临着三个问题：谁起诉、怎么审和如何判，［11］还需要通过司法改革来解决这些问题。发展绿色经济不能单纯依靠司法机关内部的自我净化来实现司法保障，还需要大力推进司法公开制度和民众参与制度，使司法工作在保障绿色经济发展的过程中接受全社会的共同监督。例如通过不同形式的环境司法联动，健全环境资源审判和监督制度体系，形成打击破坏生态环境违法犯罪的强大合力，充分发挥环境司法在救济环境权益、制约公共权力、终结环境矛盾纠纷等方面的作用。［12］“生态兴，则文明兴；生态衰，则文明衰。”［13］在经济社会发展转型的关键时期，生态文明思想为我国经济社会的未来可持续发展指明了方向。要解决生态文明建设问题，同时又不影响经济建设的大局，必须以生态文明思想为指导，通过法治来推动和保障绿色经济的发展，实现经济与社会发展的自然和谐。

作者：王珺 单位：江苏财会职业学院