农业保护状况与政策建议

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本文作者：陈禹 单位：四川农业大学经济管理学院

建国初期，我国实施优先发展工业的策略，导致我国农业长期处于落后的状态。改革开放以后，我国实行了家庭联产承包责任制、取消农业税、允许土地流转等保护农业发展、维护农民利益的政策，使农业取得了举世瞩目的成就。随着我国改革开放的不断深入、市场经济体制的逐步完善，许多学者认为我国不必再实施农业保护政策。笔者认为，在我国二元经济结构明显和加入WTO的国际市场竞争、农民权益缺失等多重压力下，应当继续实施农业保护政策。

1现阶段我国继续实施农业保护政策必要性

1．1我国农业自身特点

农业具有弱质性的特性，如抗风险能力弱、产出收益低等。我国农业的发展也要考虑这些特性。同时，又要考虑我国的特殊国情和我国农业过去20年的发展特点，并加以具体分析。

1．1．1我国农业的集约化程度、收益程度、农业的现代化水平远低于发达国家。

①农业集约化是指在一定面积的土地上投入较多的劳动、资金和技术，以期取得较多的单位面积产量，又能减少每单位产品劳动耗费的一种农业经营方式。联合国粮农组织的统计数据表明，我国每1000hm2耕地上的拖拉机使用量为7．1台，同为发展中国家的印度为17．1台，而日本高达438．2台，美国为27．3台。我国农业的从业人占总人口的比例为38．5%，印度、日本、美国分别为25．4%、1．6%、0．9%。

②收益程度受农业的生产成本、农产品的价格和产业的附加值等多种因素的影响。我国实行农业支持工业发展政策，使工农产品价格的“剪刀差”一直在不断扩大，农民的收入水平偏低。我国实行对主要农产品特别是对粮食作物实行保护价格的收购政策，但是农产品受本身收入需求弹性等因素的影响，价格上涨幅度有限。另一方面，我国农产品大多是以初级产品的形式进入市场的，因此收益比较低。

③科技投入是衡量一国农业现代化水平的重要指标。从农业科技投资强度看，2006年我国农业科技投入强度仅为0．5%，远远低于欠发达国家1%～2%的平均水平，与发达国家3%～5%的平均水平则相差更远［1］。

1．1．2我国农业的粗放发展模式，导致生态环境破坏严重，不利于我国农业的可持续发展。当前农村环境问题日益突出，形势十分严峻，突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，呈现出污染从城市向农村转移的态势。以水土流失问题为例，因森林资源过度开发和矿产资源的过度开采，我国水土流失的面积为56．92万km2，占国土总面积的37．2%。可见，农业环境问题已是制约我国农业可持续发展的重要阻碍。

1．1．3城乡二元经济结构中，城乡差距加大，占中国70%的农民的权益保障机制缺失严重。城乡之间的差距表现明显，不仅有收入方面的，而且有政治民主、文化教育、社会保障等各个方面，为我国农业发展中的最大问题。有调查显示:城镇劳动人口具备科学素质的比例为3．0%，而农村劳动人口的比例仅为1．0%。较低的农民的科学素质，将阻碍我国农业的现代化步伐。农民以及农民工的社会地位低、科学素质低、就业难、看病难、养老等问题已经成为关系社会稳定、经济持续发展的瓶颈。“民工荒”现象集中反映了我国农业发展中存在的各种问题。

1．2我国农业所处的微宏观环境

1．2．1微观环境。随着我国加入WTO和市场机制的完善，农业所处的市场环境发生了深刻的变化。农业面临着来自国内外激烈的市场竞争。激烈的市场竞争一方面使我国农业能够迅速成长;另一方面，我国农业的生产效率低，标准化生产和规模化经营的水平低，导致我国农业在世界市场中处于不利地位。发达国家利用技术壁垒、绿色壁垒等隐形的非关税壁垒的措施，对我国农产品的出口进行种种的限制，使我国农业的发展受到制约［2］。在这种状况之下，我国如果仍对农业的发展不予重视，必将阻碍原本脆弱的农业的可持续发展。

1．2．2宏观环境。按照冯海法［3］提出了工业反哺农业的4个标志:①农业在国民经济中的相对地位已经大大下降。在国内生产总值结构中，农业的份额已降低到15%以下;在工农业增加值结构中，工业份额与农业份额的比例大约为75%∶25%，即工业份额已经是农业份额的3倍以上。②农业部门的就业人数在社会总就业人数中所占的份额已下降到30%左右。③城市人中在总人口中所占的份额已上升到50%以上。④人均GNP按1980年美元计算达到1500美元以上。

根据《中国统计年鉴》(2008)，2007年农业在我国国内生产总值份额为11．3%，工业与农业份额比例大约为4∶1;第一产业的就业人数占整个经济的活动的人口数约为39%;城镇人口占总人口的比例为44．94%;人均GNP按照1980年的汇率约为12622美元。以上数据表明:第2个条件和第3个条件中略有偏差，但是随着我国户籍制度改革的逐渐推进以及农村富余劳动力的流动，我国的城镇化水平将逐渐提高，因此我国已经基本上达到了工业反哺农业的阶段的要求。另外，我国经济一直保持着8%的增长速度，不断增强财政收入与政府宏观调控能力，都为我国实行工业反哺农业的保护政策调控了现实条件。

2现阶段我国农业保护的现状与存在的主要问题笔者拟对我国农业保护的现状与主要问题从价格保护和补贴、财政支出、贸易保护、法律保护等4个方面进行分析。

2．1价格保护和补贴价格保护是农业保护最基础的手段。1985年，我国取消农产品的购销体制，农产品价格逐步实现了由市场的供求调节。随着工业化、城市化的提高，我国出现了大量的荒地，农用耕地被工业所占用及土地出现的沙化现象的严重，我国主要粮食作物的面积在逐渐减少。同时，由于种粮的收益低，农民种粮的积极性在逐渐下降，威胁我国的粮食的安全。我国自2004年实行对水稻和小麦的最低收购价格以保护种粮农民的利益。图1为2006～2010年我国水稻的最低平均收购价格。由图1可知，我国水稻的最低收购价格一直呈现上升的趋势，说明我国对主要粮食作物的保护力度在不断增强，极大的避免了“谷贱伤农”现象的发生。但是，实行单一的最低收购价格欠缺灵活性和竞争性、收益性，不利于农业的长期持续发展。我国最低收购价格主要的对象是粮食作物小麦和水稻，并在每年2月份左右出台相关文件规定今年的最低收购价格，且由国有企业或者相关国家部门进行统一收购。这种硬性的价格保护政策不能有效的应对市场变化，对农民的利益产生不利的影响。因此，我国可以建立统一的粮食收购价格和主要农产品价格的管理竞拍体制，并允许从事农作物生产的私人企业参加粮食收购的竞拍，既可以发挥竞争的作用提高粮食的价格，又可以在最大程度接近市场，延长农业生产链，获取来自市场的最大利益。最低收购价格仅仅是对农业生产或者是农民在交易环节的最高限度的保护的手段之一。对农业或者农民的直接补贴，可以涉及农业的生产环节，从源头上对农业实施切实保护。对农民的直接补贴应涉及来自良种、农业机械、化肥农药、环境治理等多方面的补贴，提高农民的积极性，最佳化农民的利益。笔者认为，单一的粮食收购价格或者是单一的粮食直接补贴都不能发挥其最优作用，而应当是将其两者结合的价格支持体系。

2．2财政保护财政支出在我国农业保护中发挥着举足轻重的作用，价格保护仅是财政保护的一个方面。另外，农业的基础设施的建设、农产品数量和质量、动植物的保护、农村环境的治理等农村公共产品的建设都不能离开国家财政的大力支持。但我国在财政支农方面有很多待完善之处。第一，农业保护的资金来源具有单一化的倾向。我国农业保护的资金主要来源于中央和地方政府有限的财政，而忽略了作为农业市场主体的企业和农民多元化的投资机制。一方面，农业收益水平低是缺少企业和个人投资的重要原因;另一方面，我国城乡二元金融体制的存在也制约着农业资金来源。第二，财政支农的结构具有一定的不合理性。根据《中国统计年鉴2008》的有关农业的数据，我国在农村水电建设、有效灌溉面积和水利设施等基础设施的建设的治理每年都在提高。但是财政支农在农村“软件”设施，如农村环境污染、农村保险机制的建立却存有空缺。以农村“软件”设施建设为例，农村在教育、医疗、文化等领域被边缘化，教育资源、医疗资源长期被城市占据，使作为农业主体的农民长效利益受损，不利于农业的发展模式的转变和可持续发展。以医疗资源为例，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。第三，财政支农资金管理混乱，使得财政支农绩效大打折扣。“在实际工作中，往往是重资金分配、轻最近的使用和管理，缺乏对资金使用全过程以及效果的监督和评价，导致资金在多环节中层层流失”［4］。

2．3贸易保护加入WTO之后，我国农产品将面临来自市场的更为激烈的竞争，如没有政府的保护，我国农业的基础地位和安全问题都将受到挑战，因此，加强对农业的贸易保护是有必要的。而这种保护必须在WTO《农业协议》的范围之内。加入WTO之后，我国农产品进口关税在不断降低，同时，不能使用出口补贴，我国农产品贸易差额在不断增加。一方面，我国农产品贸易摩擦的数量在不断增大，传统优势产品水果、蔬菜等因贸易摩擦出口数量在不断下降，对我国农业发展和农民的利益带来较大的损害。发达国家对我国农产品实行的技术壁垒和绿色壁垒等隐形的非关税壁垒的力度在增强，而我国农产品贸易摩擦的预警机制、反应机制、应对机制等存在明显的不足，使我国农业在进出口贸易中损失较大。另一方面，面对国内农产品的竞争力不强，却在进口保护上做的明显不足。我国对发达国家农产品的反倾销措施、以及利用技术壁垒、绿色壁垒等非关税壁垒的强度和数量都远低于发达国家针对我国的数量，主要是由于政策和法律在非关税壁垒措施的缺失。

2．4法律保护2002年，我国将有关的农业保护的内容写入了《农业法》，将农业保护正式纳入了法律保护的范围。2005年，我国颁布《农业税条例》，取消农业税，标志着我国已经进入了工业支持农业和城市支持乡村的阶段。根据《中国农业年鉴2006》的有关法律文献的表述，我国对农业的保护支持力度涉及能源保护、水建、机械、农村文化、税费改革等个法律条文和通知规定达十八种。另外，在农业保护政策体系的内容中出台的法律达十八种之多。但值得注意的是，我国农业的法律保护因执法力度不够、监管不到位，以及部分文件的连续性和稳定性的缺乏，致使保护力度的效用减弱。

3我国农业保护政策措施的建议

我国在农业保护方面已经取得了长远的发展，但是仍有许多的不足，与发达国家存有差距，这不仅损害了作为农业主体地位的农民的利益，且将进一步制约我国经济的可持续发展。我国在农业保护的道路上仍然任重道远。笔者认为农业保护的重中之重是:农业保护体系应该把影响农业长效发展的主体地位的农民置于第一位，只有从农民的长远利益和权益出发，才能够使我国农业得到长效发展。

3．1完善农业的投入机制、产出机制和风险机制完善农业的投入机制、产出机制和风险机制需要增加财政支农的力度，不遗余力的减轻农民负担，增加农民收入。增加农民收入是农业保护最重要的目标之一，只有农民的收入得到不断的增加，农业的发展才有源泉。因此，降低农民在农业的投入成本，提高农民在产出中的收益，降低农民从事农业生产的风险，是减轻农民的负担，增加农民收入的主要途径。

3．1．1投入机制。投入是农业生产的首要环节，是调动农民生产积极性的的基础。政府应做好水利水电交通等基础设施的建设，建立农村环境气候灾害的预警和应急管理，为农民发展生产解决基础性的问题。同时，政府还应当增加农民在生产性方面的投入，如免费提供优良品种，降低农药化肥的购买成本，普及新的耕种技术，以及农业大型机械市场的租赁制度的完善等。

3．1．2产出机制。避免“谷贱伤农”的现象的产生，是完善产出机制的重要方面之一。建立完善的农产品市场供求信息体系，为农民提供市场生产的良好信息机制，同时，缩短农产品的流通渠道，让农产品更快的进入市场，建立农产品完善的物流系统。

3．1．3风险机制。农业生产的风险机制的建立，应着眼于农业保险市场的建立和完善。农业面对着来自自然灾害、信息不对称的市场风险、农产品出口风险等等，因此，符合农业的保险制度的建立尤为关键。

3．2缩小城乡差距，保障农民的基本权益

3．2．1保障农民的生存权。土地是农民最重要的生产要素，是农民基本的生存要素。我国在城市化的过程中，农民失地的现象非常严重。因此，保障农民的生存权就要保障农业生产用地的数量，保障失地农民在城市化过程中的权益不受损害。

3．2．2保障农民作为市场主体的各项权益利。市场经济条件下，农民是市场自主经营、自负盈亏的主体，因此，农民应有生产经营决策权、生产资料处置权和农产品的处置权。

3．2．3保障农民的发展权。农村的教育资源、医疗资源、文化资源等长期被城市占用，因此，缩小城乡差距就应当在城市和乡村的“软设施“的平衡中寻找出路。教育权是农民发展权的重要组成部分。政府在重视农村义务教育之外，应加强农村的职业技能的教育和法律教育，提高农民素质的同时，让农民知道如何捍卫自己的权利。