生态旅游开发法制保障分析

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摘要：生态旅游，是一种越来越受欢迎的旅游形式，普洱市由于处于北回归线横穿地带，该地区植被茂盛，物种富饶，得天独厚的条件使生态旅游能够在这里蓬勃发展。但是由于缺乏相应法律制度的保障，一些问题也慢慢暴露出来。文章通过介绍普洱市的生态旅游开发现状，找到存在的问题，分析现有的法律法规依据和制度，有针对性地提出一些普洱市生态旅游法律制度的保障措施，使普洱市生态旅游能真正地朝着良好的可持续目标循环发展。

关键词：普洱市；生态旅游开发；法制保障

一、普洱市生态旅游特色与立法现状

（一）以茶为标志的区位条件和特点普洱市坐落于云南省的西南方向，处于哀牢山脉的南端，同时地处北纬23°26′这一独特的纬度区域附近，这里植被茂盛，风景迷人，独特的气候条件为许多动物的生存、繁衍提供了优良的条件，对于发展生态旅游有得天独厚的优势。茶文化生态旅游是普洱市生态旅游开发的重点项目。指以普洱茶生长的生态环境为背景，加之茶园生物多样性丰富的自然景观，辅以与普洱少数民族文化相结合的茶文化内涵，以普洱茶的生长、采摘、加工等过程为具体内容的生态旅游方式，具有原生态性、民族性、公众参与性等特点。绿色的生态环境，万亩千年古茶园，人们不仅可以聆听茶农娓娓道来茶祖的传说，还可以亲身感受采茶的乐趣，体验大自然的神奇。因此普洱市着重开发茶文化生态旅游，现已开发出营澜沧景迈芒景千年万亩古茶园、镇沅千家寨1号野生茶树王等景区。

（二）地方立法现状1.省级地方性法规云南省根据相关法律、行政法规的有关规定，结合自身生态旅游的实际发展情况，制定了系列的生态旅游和相关的地方性法规，为保障云南省生态旅游能健康发展奠定了良好的法律基础，如《云南省生物多样性保护条例》、《云南省自然保护区管理条例》等。2.市级地方性法规普洱市作为云南省生态旅游开发的潜力城市之一，在生态旅游和环境保护方面主要的法规、规章、其他规范性文件并不算完备，仅针对茶文化生态旅游制定了一部地方性法规《普洱市古茶树资源保护条例》。

二、普洱市生态旅游存在的问题

普洱自然资源丰富，具备生态旅游开发、利用的独特优势，但普洱在进行生态旅游的实践中，出现了一些不利于生态旅游稳定、健康发展的问题，具体表现为以下两点。

（一）茶文化旅游公众参与机制缺失公众参与，是新修订的《环保法》确立的基本原则之一，为人们进行环境保护提供了法律依据。茶文化生态旅游中的公众参与机制的缺失有着具体的表现，即当地的茶农、开发商或游客，在进行茶文化生态旅游的实践中，不注意保护普洱茶资源，一些茶农为了眼前的经济利益而肆意采摘茶叶，游客如听说某种茶叶有何种奇效，不管采茶方式随意采摘，使普洱茶资源出现了掠夺性的采摘现象。没有法律法规的保护性规定或针对性的实施细则，不利于生态旅游的可持续发展，这是普洱市公众参与机制目前所匮乏的，应不断完善。

（二）生态旅游行业准入标准不规范生态旅游行业准入标准不规范主要是指，首先对生态旅游开发者不严格审核其开发资质及规划是否合法，其次是开发者的规划开发前缺少评估，缺少事前的监督和控制环节，最后出现了一些不利于环境保护的情况。我国比较重视对生态旅游的开发，因而往往忽略了旅游开发本身不仅会破坏资源，而且还会影响生态环境。普洱市行业准入标准不规范有以下具体表现：部分旅游经营者只考虑自身经济效益最大化，以生态旅游的名义到处宣传，但是实际上根本不进行与生态旅游相关的活动；有些生态旅游开发者在生态旅游景区周围肆意建造各种人文景观，加之日常也缺乏相应的监控手段，生态旅游逐渐成为一种市场营销的手段。由于没有统一规范的准入标准，因生态旅游开发造成的损害在普洱市内时有发生。

三、普洱市生态旅游法律制度保障进程

（一）生态旅游立法制度保障1.制定实施细则普洱市可以根据云南省关于生态旅游的相关地方性法规，结合所辖九县一区生态旅游发展的具体状况，旨在保持经济稳定增长的用时保护好生态环境，加之辅以污染者负责等原则，制定出一些有专门指向性，更加详细完备的实施细则，起到对生态旅游开发等的过程中直接或间接参与的各主体行为进行约束的作用。2.明确管理职权目前，我国大部分地区生态旅游区的管理部门职权尚未明确，普洱市也同样如此，针对该问题，可以采取如下措施：第一，把生态旅游的管理权和经营权分开。生态旅游管理机构享有独立的管理职权，其负责全面生态旅游规划的审核评价、开发的评估、对生态旅游活动的监督、以及对生态旅游违法行为的法律制裁等，使生态环境因管理权的明确而得到更好的保护。把生态旅游的经营权划到经营企业身上。比如经营者负责管理餐饮、住宿、索道等经营项目，使其享有部分收益权。第二，经营过程中可要求经营者将自己经营所得的一部分收益交到生态旅游的管理部门中，用作生态旅游专项保护资金。这种模式，不仅有助于更好的划分职权，各司其职，同时也有利于普洱市生态旅游的长久发展。3.引入激励机制在进行生态旅游的实践中，普洱市政府可以引入激励机制。一是针对有关管理职能部门。即把生态旅游中环境保护的具体指标纳入管理职能部门的年终考核中，激励它们在日常的管理工作中能选择一些高效便捷的方式进行管理，增强他们业绩的高效性。二是对生态旅游经营者。这些经营企业如果在经营活动中能有效地保护生态环境，则可以在纳税等方面适当给予优惠，以此来鼓励它们继续保护生态环境。三是针对公民。对于在环境保护方面发挥了先锋模范作用的公民应当予以奖励，并在全市范围内进行公示，鼓励广大公民向优秀者学习，如果对于破坏环境而不知道补救的公民，则要进行相应的处罚措施，奖励与处罚二者有机结合，各主体都互相监督制约，有利于良性环境保护机制的发展。

（二）茶文化旅游公众参与制度保障生态旅游开发、利用过程中的公众参与制度，是在整个生态旅游开发的过程中，有关部门要认真地听取公众对生态旅游开发的想法，使公众参与规划的环保性、可行性评估，监督环境保护法和旅游法的实施，公众根据法律的规定享受权利和承担义务，参与生态旅游环境保护的制度。普洱市生态旅游公众参与制度保障具体来说有以下几个方面。第一，给予公民重大事项决策参与权。当地居民作为生态旅游开发中的重要主体之一，为了保障他们的合法权益，要加强他们的话语权。只有这样，才能使公民能够积极主动地支持生态旅游开发，真正参与到生态旅游中，最终实现生态旅游景区与当地居民和谐共处的目标。生态旅游资源能不能被开发、能被开发会采取何种方式、开发以后怎么经营管理、经营管理过程中破坏生态环境该怎么补救等方面，都和当地居民的生活密切相关，所以，可以通过建立居民听证制度、实行实地走访调查等方式，进行充分考量后再决定是否进行该规划的开发工作，如选择继续开发的同时还要提前与他们协商开发过程中的补偿问题。第二，给予公民经济利益分配权。没有一定的物质鼓励，当地居民很难参与到生态旅游保护中去，生态旅游景区的良性循环发展难以实现。但是如果当地居民能够享受从生态旅游中得到充足收益，他们会重新认识这些使他们发家致富的“聚宝盆”，会激发他们自觉主动参与生态旅游和生态环境的保护中去。这种方式会使环境保护和利益共享二者有机结合，不断促进整个普洱市生态旅游的良性循环发展。第三，强调茶文化生态旅游保护的重要性。茶文化生态旅游是普洱市生态旅游开发的特色，对于茶文化相关知识，政府不仅要在门户网站、微信公众号等网络媒体平台上进行宣传和教育，有关部门和开发者在茶文化生态旅游相关产品的开发中，要着重强调保护茶文化生态旅游保护的重要性，把茶这个特色的保护工作分发到全市范围内，让广大公民“知茶、懂茶、护茶”，促进普洱市以茶文化为主的生态旅游持续健康发展。

（三）生态旅游管理制度保障1.加强导游培训导游是生态旅游活动中不可或缺的重要角色。导游的工作与旅游者紧密相关，因此，加强对导游的培训和考核，成为普洱市生态旅游开发和发展的一个重要措施。因为普洱市少数民族众多，游客在进行生态旅游时，不太了解当地的民俗文化，因此，在导游岗前培训和日常学习中，不仅要向游客解说各生态旅游景区的服务项目，同时也要向游客传达当地的民俗文化，及时把一些需要防范和注意的问题提前告诉游客，并要向游客强调保护环境，尊重地方风俗的重要性。不仅如此，还要定期对导游进行考核，针对那些达不到最低考核标准的导游，可以采取调离生态旅游区等做法。2.规范行业准入制度一个生态旅游活动需要多主体互相配合才能共同完成，每个主体在其中的角色各不相同，但对每个主体都应规范行业准入制度，从根源上规范和约束其行为。普洱市在生态旅游开发等系列活动中，最重要的也是必须要做的，就是要具备严格且规范的准入制度，具体来说：针对生态旅游活动中的规划者，其首先要按照法律的规定拥有一定的资质，其次还要通过法律条文的形式明确其法律行为和违反法律规定而应当承担的法律责任，再次规划要符合《环境影响评价法》的相关规定，对每一个规划都要经过法定的环境影响评价程序，评价合格者才可以投入开发，最后如评价不合格者擅自投入开发，需要承担相应的法律后果。对于开发者来说，要建立严格的开发项目审核制度，第一，要在事前对开发者是否具有资质进行审核，不具有资质者严禁将规划投入开发并要追究其法律责任。第二，要在开发过程中定期对开发者的行为进行监督和检查，确保其严格按照经过环评的规划进行开发。第三，要划定不同标准的开发者等级，即由规划的大小、难易、复杂程度来选择相对应等级的开发商。对经营者而言，必须要建立健全生态旅游认证制度，只有经过生态旅游认证标准认证合格的经营者，才能进行生态旅游活动，提供生态旅游的相关产品和服务，未经认证合格的经营者如冒用生态旅游的名义欺骗消费者，则还要接受法律的制裁。针对旅游者，要从日常生活中就做好树立生态旅游和保护生态环境的意识的宣传活动，让他们内心形成一种坚定的信念，此外还要多加强遵守法律法规的观念，建立生态旅游黑名单制度，对那些在生态旅游景区做出不文明行为的旅游者纳入黑名单，限制其参与生态旅游的相关活动。只有这样，才能较好地保障普洱市生态旅游健康持续发展。

参考文献

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作者：胡源锦 单位：昆明理工大学法学院