农业生态环境防护途径探析

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本文作者：张燕、陈胜、索一冉 单位：华中农业大学文法学院、中南财经政法大学法学院

农业生态环境是指影响农业生产与可持续发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源等要素的总称，是农业存在和发展的根本前提，是人类生存和社会发展的物质基础。保护和改善农业生态环境，是实现农业可持续发展和农业现代化必须坚持的一项基本方针。现代农业健康快速发展离不开高新技术的研究与运用，转基因技术倍受青睐。转基因技术是将人工分离和修饰过的基因导入到生物体基因组中，由于导入基因的表达，引起生物体的性状的可遗传的修饰，这一技术称之为转基因技术（Transgenetechnology）。“遗传工程”、“基因工程”、“遗传转化”均为转基因的同义词。转基因技术是一把双刃剑，给农业造福的同时，也可能给农业生态环境构成了巨大威胁。

1“基因污染”的内涵和对农业生态环境产生的风险

自1983年世界上第一例转基因植物问世以来，转基因技术越来越受到世界各国的关注并得到飞速发展，育成了一大批耐除草剂、抗病、抗虫、抗病毒、抗寒的高产、优质农作物新品种和植物材料，并开始在农业生产上大面积推广应用。自转基因技术在农业领域运用以来，“基因污染”一直如影随行，例如：2002年的“转基因玉米混进美国大豆事件”，2006年曾出现“转基因大马哈鱼逃逸事件”，还有2009年的“加拿大转基因亚麻污染事件”。

1.1“基因污染”内涵的界定

基因是一切生命的基本组成部分，而繁殖又是生命的基本特征，生物繁殖的本质就是基因复制。地球上绝大多数生物的基因，其化学“建材”几乎都是一样的，基因构成材料的这种通用性，使人为重组的基因有可能污染自然界生物的基因库。“基因污染”是环境保护的新概念，即基因工程作物中的转基因能通过花粉(风媒或虫媒)所进行的有性生殖过程扩散到其他同类作物上，这是一种遗传学上称为“基因漂散”(geneflow)的过程。而这种人工组合的基因通过转基因作物或家养动物扩散到其他栽培作物或自然野生物种并成为后者基因的一部分，在环境生物学上则称为“基因污染”[1]。“基因污染”具有隐蔽性、增殖性、不可消除性以及后果的不确定性等特点。这些外来的基因可随被污染的生物的繁殖而得到增殖，再随被污染生物的传播而发生扩散。因此，“基因污染”是唯一一种可以不断增殖和扩散的污染，而且无法清除，其不同于污水排放、烟尘超标等常见生态污染，是一种非常特殊又危险的环境污染。这个概念的形成和提出之所以具有极其深远的意义，在于这是人类对环境的一种预警意识。

对于农业生产而言，转基因扩散到传统农作物上影响已形成的生态系统，改变了某些传统作物的消费性质，由于几乎所有的农作物在其分布区都存在有性繁殖兼容性（可交配）的野生种和近缘种，因此从理论上讲，“基因污染”的发生完全是有可能的，使它们不再属于“无公害”食物之列。“基因污染”更是农业生态环境保护的新概念，表明了人类已经意识到转基因技术引起的农业革命具有潜在的危险。如果忽视这种危险，人类将可能重蹈工业革命对环境大规模破坏的覆辙，招致一场不可收拾的灾难。

1.2“基因污染”可能对农业生态环境产生的风险

（1）污染自然界的生物基因库。由于在天然的生物物种基因中掺进了人工重组的基因，这些外来基因可随被污染生物的繁殖和传播而得到增殖和扩散。近年来，国外已有研究报道，转基因玉米的抗除草剂基因已漂散到附近地区野生芜箐植物上，致使一些转基因生物(如转基因藻类、无脊椎动物、藻类)具有极强的繁殖力，或向外界释放大量生殖配子。如果周围自然环境也存在许多有性繁殖相容性的野生物种和近缘物种，这些野生物种很容易受到同类转基因物种的转基因污染。

（2）污染传统作物，破换农作物生物多样性。经过人类若干年的培育和选择，在传统作物的染色体上储存有人类所需的各种基因，随着转基因的扩散，传统作物的染色体会为转基因所充斥，难以保留传统作物的原有性状，从而导致对传统作物的污染。

（3）破坏自然界的生态平衡。在自然生态条件下，有些栽培植物会和周围生长的近缘野生物种发生天然杂交，从而将栽培植物中的基因转入野生物种中。若在这些地区种植转基因植物，则转入基因可以漂流到野生物种中，并在野生近缘物种中传播。这些基因漂散的结果可能使某些野生物种具有更强的生命力，但也可能削弱其生命力，因为它们毕竟没有经过自然进化的过程，从而有可能打破自然界的生态平衡。

（4）基因污染可能增加害虫抗性。由于Bt基因①在植物体内的持续表达，使得害虫在整个生长周期都受到Bt杀虫蛋白的选择，可促使害虫对转抗虫基因植物产生相应的抗性。害虫对转基因植物的抗性发展，能够削弱转基因植物本身的效益，对环境产生负面影响[2]。

除上述转基因植物造成的“基因污染”外，转基因对人和动物也会造成“基因污染”，而且具有危险性，重组微生物进行生物防治也会产生安全性问题，对此若不加控制，都可能产生严重的生态灾难。而这些外来的基因可以随被污染的生物繁殖得到增殖，再随被污染生物的传播而发生扩散。因此“基因污染”是唯一一种可不断增殖和扩散的污染，而且无法消除。例如，全球转基因农作物种植总量的75％是抗除草剂转基因作物，通过异花授粉或白花授粉很多作物能与其近缘物种或杂草杂交，可使抗除草剂基因从转基因作物上以基因流形式“漂移”到杂草上，通过“基因污染”而杂交产生新型杂草。其结果可能使某些野生物种从转基因获得新的性状，如耐寒、抗病或速长等，因此可能具有更强的生命力，从而打破自然界的生态平衡。早在1986年就发现在使用3～5a除草剂后，杂草Kochiascoparia和Lactucaserriola具有抗磺酰脲类活性，这种杂草扩散速度很快，变成恶性杂草[3]。

2农业生态环境保护视野下“基因污染“防治法制现状

2.1我国的相关“基因污染”防治的法律法规

2010年全球转基因作物的种植面积比2009年增长了10%。美国转基因作物的种植面积仍居全球首位，其转基因大豆、玉米、棉花、甜菜、笋瓜等种植面积高达6.68×107hm2，全球转基因作物种植面积的48%位于发展中国家，到2015年，发展中国家转基因种植面积将超过工业化国家的种植面积。

不可否认，基因工程技术对农业及食品等行业产生了重大影响，给传统生物技术带来了彻底的革新。但是，“基因污染”对农业生态环境安全的潜在危害是不容忽视的。自1996年转基因大豆商品化以来，全世界范围内的大豆、玉米、小麦、棉花等先后受到进口转基因品种的污染。我国每年进口转基因大豆超过3×107t。这些大豆一旦种植在田间，就可能通过花粉传播等形式将人工的特性传播给近亲品种，造成基因漂移，导致“基因污染”，破坏我国的大豆种质资源。类似墨西哥“玉米妈妈”的遭遇，可能正在中国大豆身上发生。

对于突如其来的“基因污染”问题，我国出台了一系列应对方案。原国家科委于1993年颁布了《基因工程安全管理办法》，农业部于1996年颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，1997年又了《关于贯彻执行（农业生物基因工程安全管理的实施办法）的通知》，2001年6月6日国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，2002年，农业部了与该条例相配套的《农业转基因生物安全评价管理办法》，《农业转基因生物标识管理办法》和《农业转基因生物进口安全管理办法》。［4］2004年5月24日，国家质检总局颁布了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》，2006年1月16日，农业部第59号令了《农业转基因生物加工审批办法》，2006年5月12日，农业部农业转基因生物安全管理办公室了《转基因作物田间试验安全检查指南》。

然而，这些条例和办法还存在很多不完善的地方。而且，由于没有上升到法律的高度，其强制性及严肃性没有得到应有的重视，直接影响了基因工程技术的规范和管理。针对目前转基因技术研究和生产开发快速发展的实际现状，国家应确保有关转基因方面的法律法规随转基因技术的发展而不断修订完善，同时加强执法的力度。令人欣慰的是，目前已实现商业化的转基因作物，在审批时都有考虑过它们对生态环境的安全性。同时一些民间组织也开始关注“基因污染”问题，各类媒体也不断对此问题进行报道。经过数年的宣传普及国民已基本具有“基因污染”意识，农业生态环境的安全问题也越来越引起民众的关注。

2.2“基因污染”防治在法律规制层面上存在的问题

综合评断我国农业生态环境保护法制现状，尤其是从法律法规体系层面讲，对于“基因污染”的防治，还存在很多问题：

（1）公民环境权缺失及发展观滞后。现行立法关于公民参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏后的参与。现行立法中关于公民环境权的规定过于原则和抽象,缺乏可实施性。由于公民环境权的缺失,没有具体的参与和监督方式，广大消费群体没有充分认识到转基因技术所带来的污染危害和需要采取的措施,而单单从“新”、“奇”的层面上理解转基因技术带来的影响。传统发展观是人类依靠现时的科学技术而无视自然、主宰自然的观念,是一种功利主义的价值观。

在这种功利主义价值观引导下,只要是对集团和个人有利的,便可以为所欲为,可以为了自己生活的便利和物质生活的满足,单一的发展科技而对那些相对耗费时间长、收益不大甚至没有收益的回收处理置之不理。一种科技发明如果把经济利益视为自己的价值圭臬,那么,环境污染与生态危机的出现就是必不可免的[5].人以生物形式存在,是无法摆脱作为生物人的各种需求的,为了满足人的生存本能,常常会出现忽视伦理和不计后果的现象,根本不会考虑所谓的长期利益、中期利益和短期利益的关系问题,而人类对于自然和社会的认识都有一个学习的过程。运用转基因技术，不但可以培养优质、高产、抗性好的农作物及畜、禽新品种，还可以培养出具有特殊用途的动、植物。为了在短期内获得巨大经济利益，大量运用转基因技术却没有做好防治甚至忽视其威胁农业生态环境的工作，发展观依然停滞于“唯利”的层面上，“基因污染”问题产生的历史充分说明市民社会不可能对其最佳利益作出判断。

（2）基因污染防治法律制度存在迟滞性和不协调性。我国环境保护法颁布20多年来,法律的调整范围基本上未发生重大变化,环境法在立法上并未转型,依然是以环境污染防治为核心的传统型环境法体系，而基因污染不同于传统意义上的环境污染，其危害更大，具有不可逆性，环境法里所述一般意义上的环境污染防治无法适用于基因污染。虽然有7部环保专门法及众多的法律和规章，但详细性、明确性、可操作性却不够强，部分法律法规对农业生态环境保护只作了原则性、概括性的规定，以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行，从而严重影响执法效果[6]，关于限制转基因技术对环境的影响方面的法律法规就更少。而且法律之间的关系不清，环境保护基本法和各个单行法都是全国人大常委会制定的,具有相同的效力,而各个法律之间发生冲突时,就会出现无法调和的现象。另一方面也会造成各管理部门的职权范围不明,两个以上部门争权或者相互推诿的现象时有发生。

有关的法律规定分散在其他多部法律文件中，且很不全面，这样不仅使中央立法体系缺少主线，也导致地方立法标准不一，容易滋生地方保护主义。时至今日，农业生态环境保护综合立法依然缺位，在农业生态环境遭受“基因污染“破坏时，往往行动迟钝，不能果断及时采取措施防治危害扩大化。

（3）“基因污染”违法成本低。我国的环境立法数量居世界第一，而针对农业生态环境立法所占比重却很小。在转基因生物污染等重要方面更是立法空白，但大都属原则性规范，内容简单，缺乏配套实施细则，难以建立相应的执行制度。

另外值得强调的是，有关农业生态立法基本都是“确认性”规范，即确认某项保护中应怎样，却没有设计一旦违反后的惩罚措施，使得很多违法行为成为“无罚行为”，自然丧失了其应有的约束力和威慑力。一些组织和个人为了获得转基因技术在农业上的运用而产生的巨大的经济效益，在没有做好防范措施的情况下，以较小的惩罚成本，肆意运用。而“基因污染”对农业生态环境的破坏具有不可逆性和致命性，一旦发生“基因污染”，需要花费大量的人力、物力长时间从事农业生态环境平衡的恢复，这就可能对我国农业的可持续发展造成毁灭性的打击。然而，我国在农业生态环境保护方面对有关“基因污染”法律惩罚力度远远不够，还须进一步完善。

（4）“基因污染”监管存在缺陷。地方政府肩负着经济发展和环境保护的双重责任,由于历史和国情的原因,在一段时间内,地方政府盲目追求经济增长。当今社会,高科技是带动经济增长的重要一极,一些地方政府遇到经济发展与环境保护的矛盾时,片面追求经济效益,放弃甚至压制环境与资源保护,造成环境保护法落实不力。如环境法第16条：地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。而没有政府不负责的处罚措施,形同虚设。作为传统行政管理来源的行政法是约束政府行为的法,是规范和约束政府的权力的法,所以它对行政的自由裁量权做出了较为严格的限制,而环境问题非常复杂,不同地区、不同时间差别很大,需要行政机关对具体问题进行具体分析,灵活多样的处理遇到的各种高科技环境污染问题，比如“:基因污染”对农业生态环境造成破坏的问题。

3基于农业生态环境保护的“基因污染”防治法律规制探讨

3.1明确公民的环境权，树立“包容性增长”发展观

作为一个农业大国，农村人口占我国总人口60％以上，只有首先从立法上明确公民的环境权，才能强化公民特别是农民的环境权意识．并且，通过宪法将环境法定为公民一项基本权利，这样就可在民法、行政法、刑法、诉讼法等部门法中为环境权救济提供良好基础，如环境权侵权赔偿、城乡排污总量比例控制、恶意严重污染行为入罪、环境公益诉讼特别程序等。而这些都是随着我国公民环保意思增强的结果，是我国政府提出“包容性增长“发展观的理念基础之一。要改变传统的环境观，必须改变短视的利益观，充分考虑长期利益、中期利益和短期利益的关系问题。运用转基因技术，既要能满足当代人的需求，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。“基因污染”对农业生态环境造成的破坏不可逆转，危害巨大，我们应在运用转基因技术时铭记可持续理念，要让转基因技术更好地服务于我们，同时又不威胁当代人和后代人的发展。

3.2健全生物安全立法，积极参与国际环境保护

在当前我国生物工程转基因技术己经广泛应用的情形下,加强生物转基因技术安全性立法势在必行，一部完整的《生物工程安全法》的出台很有必要，比如健全生物工程转基因的许可证制度、标示制度、安全评估制度和监测制度等。而且就转基因生物技术及其产品的监管制定专门性法律，这样可以使各部门在制定相关规定时，能有统一的法律依据，并且目标一致、相互协调，使转基因产品安全法律进一步体系化，避免各部门在转基因产品的标识管理上各自为政或互相推诿[7]。为了加强生物安全管理，目前，世界上许多国家都在进行生物安全的立法，建立和健全生物安全管理法规体系。对生物安全的管理，主要有两种模式，即以美国、加拿大等国为代表的以产品为基础(Product—based)管理模式和以欧盟国家以技术为基础(Technology—based)的管理模式，

这两种模式对于我国有可借鉴之处。伴随着转基因技术的发展，产生了基因污染，现代生物技术效益与危险性并存，为了防止基因污染的危害，保护地球生物多样性，包括中国在内的70多个国家签署了《生物安全议定书》，《生物安全议定书》主要对转基因活生物体的越境转移即国际贸易的安全性作出了规定。作为《生物安全议定书》的缔约国，中国应积极参与国际环境保护，建立健全生物安全立法与管理，从而能在更好地规范和推动转基因技术发展的基础上，在国际环境保护的合作中更有话语权。

3.3确定安全评估机制，完善法律责任制度

明确规定责任的构成要件与法律后果，规定“基因污染“法律责任的社会性、公益性判断标准。如绿色GDP使政府生产者和消费者责任明确，分别承担在运用转基因技术中相应的义务。由于转基因生物环境污染的外部性具有社会成本，但同时政府规制也存在一定的社会成本，加之政府利益与社会利益的不完全一致性，所以在博弈达到均衡时，污染问题并没有彻底消除，污染也存在一个经济上合理的界限。

转基因技术在农业上的运用，能带来巨大的经济效益。我国一直处于从计划经济向市场经济的转变中，政府规制的整体水平和效率与社会的要求仍有相当的距离，“环境污染“规制的博弈过程中双方的信息不对称，更影响了政府规制的效能。因此，加大“基因污染”信息的披露，降低信息交易成本，提高政府规制的效率，是“基因污染”控制实践中应加强和重视的。在农业生态环境保护方面，生物工程转基因安全性法律责任是指违反生物工程转基因安全法,破坏生物工程转基因安全性的单位或个人,危害农业生态环境和农业经济的可持续发展，依法应当承担的法律责任。包括行政责任、民事责任和刑事责任。生物工程转基因安全法具有国家的强制性,只有通过对违反生物工程转基因安全性标准的直接责任人或单位进行法律制裁。才能保障生物工程转基因安全法的顺利实施。

3.4明确监管主体，构建多元互动的监管模式

转基因生物安全事关人类健康和生态环境安全．我国政府十分重视转基因生物安全管理工作。2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，2002年农业部了《农业转基因生物安全评价管理办法》等4个配套管理规章，在安全评价的基础上，建立了产品标识、进口审批、加工审批、生产许可和经营许可等制度。多年来，通过完善法律、法规体系，实施转基因生物安全评价，加大监管力度，完善技术支撑体系，大大地提升了中国转基因生物安全管理的能力和水平，形成了与国际接轨、符合国情的转基因生物安全管理体系[8]。促使转基因技术安全有效地服务于我国人民，促进经济与农业生态环境协调发展。

结合中国转基因生物环境污染治理的实际情况，应构建转基因生物环境污染法律监管的生态性监管模式，实现法制与监管互动、效益与监管互动、多元主体监管互动的生态型监管机制。[9]在“基因污染”事件发生的事前、事中及事后，通过政府、市场和第三部门的监管，能有效地查找其事前的漏洞，快速地防止其事中的危险的蔓延，合理地减小其事后的损失。如此，农民的利益得以保障，农业生态环境的平衡得以维持。

4结语

农业生产和生态环境有着极为密切的关系，生态环境条件良好，农业生产就发展，生态环境条件恶劣，农业生产就停滞甚至遭到破坏。利用转基因技术，虽然可以大大提高农业的经济效益，但是若在使用此技术过程中，监管不力，导致基因“漂流”到农业生态环境中，可能造成的损失会远远高于收益。随着转基因技术在农业上的运用日益频繁，我们在获得巨大的经济效益的同时，也要时刻警惕基因污染对农业生态环境的破坏。我国目前农业生态环境总体上遭到污染与破坏的趋势仍未得到有效遏制，如何加强基因污染防治、保护农业生态环境，已成为我国现代农业可持续发展所面临的又一值得我们关注的重要问题。