政策网络下公共文化服务体系建设浅析

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摘要:在国家治理现代化背景下，构建公共文化服务体系，不能仅依靠行政管制来实现，构建与完善多元参与的公共文化体系迫在眉睫。本文创新性地从政策网络视角出发，以政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络、议题网络进行分析并提出建立协同机制，提出完善公共文化服务体系的建议。

关键词:文化治理;政策网络;公共文化服务体系

0引言

随着国家治理体系和治理能力现代化的进程加快，公共文化服务也逐渐由政府“管理”转变为国家“治理”。其体系的建设也脱离了科层制刻板化、封闭化的管理，逐渐发展为多中心理论中的多元中心协同治理。从公共文化服务体系的定义中，其是由政府主导、社会参与形成的各种公益性文化机构和服务的总和，主要包括设施网络覆盖体系、产品和服务供给体系、人才资金和技术保障体系、组织支撑体系以及评估体系，涉及文化产品、服务、制度等多个领域。构建公共文化服务体系正是为了给人民提供更好的公共文化服务，为了提出更加民主化、科学化的公共文化服务治理方式。因此，用多方视角分析公共文化服务体系的理论构成并提出相关建议十分必要。国内学者在不同时间，以不同视角对公共文化服务体系建设进行了研究，但是鲜有以政策网络模型的角度对其进行进一步的深入。当今，公共政策趋向多元中心协同治理发展，而中国的政策过程具有明显的封闭性的网络结构特点。在扩大政治参与，打破封闭的政策网络方面，从理论上分析政策网络理论对公共文化服务体系建设协同治理的适用性和解释性，具有十分重要的意义。

1政策网络理论概念

政策网络理论兴起于20世纪70年代，本文主要采用罗茨在政策网络中的解释。罗茨将网络政策的理论进行了系统的梳理和整合，为后来的研究者提供了理论分析的基本框架，同时也将政策网络理论的发展引导到了一个新的方向。其主要的贡献在于提出了罗茨模型，该模型认为政策相关的利益者之间以资源为基础，根据网络成员之间的利益追求程度、参与资格、相互依赖和整合程度以及资源与权力分配方式等指标，可以将政策网络分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型。作为一种中观的理论视角，政策网络更加注重政策过程中的资源交换，其将利益主体为实现自身资源利用最大化的过程为假设，分析在现有规则下的博弈状态，所以政策过程分析更能贴合客观实际。

2公共文化服务体系中政策网络构成

2．1政策社群

政策社群一般是由国家层面的政府部门所构成，成员数量不多，准入条件高，成员处于横向粘性依赖关系。公共文化服务体系中的政策社群是一种高度稳定的网络系统，一般是指中央政府及其职能部门，其处于资源链的最顶端，并确立了公共文化发展的总目标、方针、政策等，拥有高度决策权威。作为政策网络的中心圈，在国家治理和治理能力现代化环境下，政策社群更应该发挥好其关键作用，引领好文化发展方向，向文化强国的目标迈进。

2．2专业网络

专业网络成员进入门槛较高，人数少，主要由相似背景的专业人士组成。在公共文化服务体系里，一般是指公共文化研究领域的研究者、智库团队、专业学者、研究团队等具有专业知识技能的行动主体。成员之间关系稳定，垂直依赖，对推动公共文化服务体系的建设起着很大的推动作用。其组成成员一般长期从事文化领域的活动，因此经验丰富、对文化服务信息敏感、在政策议程中有着独立的优势地位，起着重要的分析咨询作用。

2．3府际网络

府际网络成员数量有限，由与政策相关的地方政府、主管部门构成。关系相对稳定，垂直相依，交流较为密切。从公共文化服务体系中看，各级地方政府需要将相关政策进行具体化，形成具有当地特色的文化政策。但在现实中，其具有地区特殊性与复杂性，会造成一定程度上的传达偏离甚至延误。并且其在具体的实施过程中会对原始政策持有不同的态度倾向，因此更易从地区特性出发，产生符合地区资源特性的文化政策结果。

2．4生产者网络

生产者网络成员数量相对来说不固定，流动力较强，既有垂直方向的依赖关系，横向沟通也较为广泛。在公共文化服务体系中主要是指文化企业、文化产业和文化事业等社会组织与利益团体，其包含主体众多、结构较为分散，一般通过进行文化活动来交换文化产品，是推动政府转型、改善公共服务的重要力量。一方面，其更能开展贴合大众的需求文体活动，在推动群众文化参与上起到重要作用。但另一方面，其主体之间存在大量的利益冲突，在文化生产和文化输出中可能会干扰正常的市场秩序。

2．5议题网络

议题网络是最复杂的网络群体，具有动态性、不稳定性。其成员一般是由与政策有关的参与者所组成。由于议题网络处于整个政策网络的外围圈，因此结构较为松散，人员分散，往往无法直接对政策议题产生影响。但随着电子化、科技化的推进，议题网络的影响日渐增强。在公共文化服务体系中，议题网络主要包括大众传媒、新闻、网络媒体等多个行动主体。议题网络的所占的社会资源各有不同，加上信息上的流动性、变动性强，容易造成价值取向的分歧。

3政策网络互动中问题分析

3．1政策社群与府际网络之间权责不明

一般来说，政策社群具有导向型作用，把握着政策的目标和方向。当今的政策社群发生了很大变化，最为突出的就是关于社会事务、公共服务的政策数量日益增多，其本来的统治管理职能逐渐转变转为治理，越来越重视其社会治理的政策构建，并且类型逐渐增加。而府际网络作为具体政策的执行系统，将观念化的政策内容转化为现实形态的政策结果，其主动创新性也会影响着政策的发展方向。通常，政策社群和府际网络之间的互动下，会因为权责不明、信息不匹配等原因造成矛盾，影响了公共物品的供给、公共服务的提供。

3．2生产者网络多样性缺失、发展不协调

在多元治理的环境下，协同治理的重要性日渐凸显。多元理论框架主张政治权利是高度分化的，分布于不同行为者、不同的政策领域和时间点。各个利益集团有影响力去影响决策，集团都是决策的参与者，没有集团是单独支配决策，权力虽然分散，但不是均等分配，不是所有人都能影响决策的执行。首先，在文化体系的发展中，其发展不平衡，资源供给渠道较少，没有形成多元协同的发展体系。其次，在公共文化体系中，生产者网络更多的是根据市场机制满足公众对文化的追求，由于利益的驱动，在满足大众文化需求的同时，由于市场机制的固有弊端也容易引起发展偏差，造成利益的角逐，从而造成资源的无效化分配。

3．3专业网络和议题网络参与度低，互动缺失

专业网络和议题网络在政策网络中起着越来越重要的作用。但由于其资源掌握较少，成员整体来说较为分散，所产生的作用往往是隐性的，互动关系也是围绕价值关系的吸引而进行，其力量在缺乏正确引导下很难进行整合。但在公共文化体系中，专业网络参与公共文化活动中所具有的较高的专业性、技能性。其通过承担相关文化服务项目，开展活动可行性研究、艺术形式的创新发展，以及协助构建各类标准要求等，组织化程度较高，效率较高。在公共文化活动日益丰富的现实情况下，需要对其进行整合引领，利用其权威性、专业性，辅助公共文化体系的构成。而议题网络的形式也随着时代不断发展，新媒体一经出现，就产生了巨大的能量，在传播文化精神，弘扬文化力量上，议题网络发挥着重要的舆论作用。但另一方面，自媒体也因其非理性、破坏性而可能产生对文化传播的负效应。

4结论与启示

4．1进行政策网络的权责分工，明确主体定位

在处理好政策社群和府际网络的关系中，首先，需要构建合理的组织结构，合理的执行组织结构是实现政策目标的组织保证。其需要横向结构专业化和纵向层级化相结合，在提高专业水平的同时提高决策执行效率。其次，划分明确的组织权责，明确政策社群和府际关系的权力责任关系，实现集权与分权相结合，在保证元政策的同时，顾及地方层面的落实和执行情况、不断调试政策目标、政策内容及政策工具的选用。再者，政策社群在明确文化决策的总目标同时也要充分考虑各级实施的具体安排，充分考虑文化的多样性，进行具体情况的具体分析。最后，府际网络也要利用好自身特色资源优势，响应文化建设总目标，建立文化自信，提升文化软实力。

4．2推动治理多元化，建立协同机制

治理理论强调公共政策直接主体的多元化。罗伯特认为无论是公共行为者还是私人行动者，都没有解决复杂多变的社会问题所需的知识、技能。因此要借助多方主体的能力和资源，实现政策目标。首先，政策社群主体应根据彼此的需要搭建互动网络，形成有利于社会的整合与发展的公共空间。多元主体合作治理，政府、社会、市场多方公共文化服务主体，实现自身利益获取的同时协调了各主体之间的关系。政策社群应支持市场运作，向生产者网络施加影响，实现其最优化组合。同时，通过设置相关具体的政策规定，规范市场行为，维持公共秩序，引导其正向发展。其次，应运用公共权威，协调各类主体，增强公共建设能力，使公共政策成为多方主体互动协同合作的方式。

4．3提高公众参与度，合理使用政策工具

在公共文化服务体系的建设中，要建立起协同机制，构建开放型政策网络，联系起政府、企业、公众，事业部门关系的同时充分发挥专家和第三方组织的积极性。同时提高公众参与度，畅通沟通渠道，保证公共文化服务真正满足人民需求，尊重人民利益。最后，新时代发展浪潮下，应利用新型政策工具，运用“互联网+”技术辅助政策网络的良性互动，“互联网+”服务能从空间与时间两个维度，利用现代信息技术，提升服务效率与质量，满足民众的个性化需求。如建立公众号、视频号传播出大众喜闻乐见的文化，同时加强监督监管，合理引导舆论方向，保证文化传播信息的真实性、可信性，最终构建起网络共同体多元治理格局。

作者:齐喻 单位:河南理工大学