铁路企业内部审计公司治理结构的嵌入

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【摘要】铁路局公司制改革是铁路企业深入贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革、加强国有企业党的建设的重大部署。本文结合铁路内部审计工作实际，从铁路局公司制改革的内涵、公司治理与内部审计的关系分析，针对现行体制下影响铁路企业内部审计作用发挥的问题，提出铁路企业内部审计如何更好地嵌入公司治理结构的建议和措施，为促进铁路企业内审工作提供借鉴和参考。

【关键词】铁路局公司制改革；内部审计；公司治理结构

一、铁路局公司制改革的内涵

实施国有企业公司制改革，是党中央、国务院对深化国有企业改革作出的一项重大决策部署，对于在新的历史条件下做强做优做大国有企业具有极为重要的意义。党的十八大以来，以习为核心的党中央对深化国有企业改革高度重视，相继作出一系列部署。2017年6月26日，主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议，强调2017年年底前要基本完成国有企业公司制改制工作；2020年5月22日，总理在《政府工作报告》中提出，提升国资国企改革成效，实施国企改革三年行动；同年9月27日，国务院国有企业改革领导小组召开全国国有企业改革三年行动动员部署会，全面部署国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。就铁路行业而言，2019年中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司以来，企业在深化内部改革、推进法治化和市场化经营、加强和改善党对国铁企业的领导等方面进行了积极探索。在公司治理结构方面，铁路局改制后不设股东会，由国铁集团行使出资人职权，设立董事会、监事会和经理层。按规定设立公司党委会，充分发挥党组织的政治核心作用。依法建立职工董事制度、职工监事制度，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。在领导体制方面，改制后的公司坚持党的领导，实行“双向进入、交叉任职”的领导体制。在决策机制方面，公司法人治理结构建立后按照新的体制机制运行，将党委会研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，充分发挥党委会把方向、管大局、保落实的政治核心作用以及董事会的决策作用，经理层的经营管理作用。

二、现行体制下影响铁路企业内部审计作用发挥的突出问题

近年来，铁路企业为适应企业改革发展、完善审计监督体系作出了一系列重大部署，在审计机构和审计人员方面，国铁集团改革了内部审计机构，并新设了北京、上海、沈阳、武汉、成都、兰州等6个审计特派办作为国铁集团审计机构的派出机构，实行垂直管理+分级管理的审计模式，行使对国铁集团所属企业的审计监督，使审计监督方式得到优化，监督力度得到加强。在审计工作组织方面，明确改制后铁路局集团公司审计部门在党委会、董事会（董事长）的直接领导下开展工作，独立行使内部审计监督权，向党委会、董事会负责并报告工作，使审计工作组织领导得到加强。在制度建设方面，原中国铁路总公司制定了《中国铁路总公司关于进一步加强铁路审计工作的意见》，对审计机构和审计人员、审计机构职责、审计机构权限、审计工作程序、审计结果运用、审计工作机制、责任追究等各个方面予以规范和明确，使审计基本管理制度更趋完善；制定了《国铁集团纪检监察、组织人事、审计部门监督工作联动实施办法（试行）》，形成了既各有侧重又合力共为的监督工作联动机制。从铁路内部审计现状来看，铁路审计工作面临的内部环境越来越好，但是随着铁路企业改革的不断深入，企业投资规模的不断扩大，企业面对市场经营的风险也越来越大，审计面临的挑战也越来越多，要求也越来越高，铁路企业内部审计如何在“交通强国、铁路先行”历史使命中当先行、添光彩，如何在铁路运输安全和经营管理水平上达到世界领先，铁路企业的体制机制改革创新水平进一步提升中充分发挥审计的监督、保障和评价作用，就必须从加强内部审计组织管理、突出内部审计完善治理功能、提升审计人员素质等多方面入手，解决存在的突出问题。唯有如此，铁路企业内部审计才能成功应对挑战，与时俱进，把内部审计推向新的境界。

（一）新体制下的铁路企业内部审计职责存在矛盾虽然从制度安排上看，铁路企业内部审计在党委会、董事会的直接领导下开展工作，独立行使内部审计监督权，向党委会、董事会负责并报告工作，使审计工作组织领导得到加强。但是从工作环境、工作安排和工作的开展来看，铁路企业内部审计机构作为企业的一个职能部门也要对企业的管理层负责，在现行制度安排下内部审计既要服务董事会的监督需要，又要服务管理层的经营需要，同时承担内部治理和管理责任，而上述需求在很多情况下都不可避免地存在矛盾和冲突，审计的独立性受到影响，使得内部审计部门难以充分有效履行职责。

（二）新体制下对内部审计的需求与供给存在矛盾铁路局公司制改革后，建立以董事会为核心的公司治理结构代替原先的局长负责制。在董事会制度下委托管理层级扩大，董事会对于企业内部管理和企业经营绩效的考核需要内部审计发挥作用。同时，在新体制下铁路企业必然会加大面向市场、提升企业自主经营的力度，企业经营风险也会随之增大，使得企业对于风险管理的要求更高，铁路企业内部审计职能部门作为风险管理的重要执行者，管理层对其发挥职能作用的需求将逐渐扩大。从目前情况看，铁路企业内部审计主要工作内容包括：财务收支审计、经营业绩审计、经济责任审计、风险管理审计、内部控制、效益审计以及大中型建设项目资金审计，服务范围主要局限于财务审计领域。从内部审计的主要模式上看，所采取的模式还是以账项基础审计为主，制度基础审计、风险导向审计为辅。从实施的时间上看，部分审计的关口己经前移，但是还有大部分单位仍然停留在事后审计，或者没有前移到事前审计。

（三）新体制下内部审计人员素质与企业发展需要存在矛盾随着铁路改革的不断深入和经营管理整体水平的提高，加上管理审计和效益审计等项目的开展，审计的领域越来越广，对内部审计人员的能力素质要求越来越高，审计的质量也与审计人员的素质有较大的关系，往往审计风险的形成与审计人员职业素质有关。审计人员掌握了专业的审计知识，具有敏锐的洞察力和较强的分析能力，严格遵守职业准则和职业道德规范，在审计过程中严格按照审计程序实施审计，独立行使审计监督权，客观地进行判断和表达审计意见，可以有效降低审计风险出现的概率。在日常内审工作中，部分审计人员缺乏被审计单位业务专业知识，沟通能力不强，对被审计单位的生产工艺、管理流程不熟悉，又缺乏静下心来虚心学习的精神，对审计中存在的问题缺乏客观、理智的分析，对企业会计报表中存在的问题也没有及时发现，从而出现判断失误的问题，使得审计存在较大的风险。

三、铁路企业内部审计如何更好地嵌入公司治理结构的建议和措施

（一）加强内部审计组织管理，理顺内部审计体制和机制1.顶层设计铁路企业内部审计关系框架。推进铁路企业治理体系和治理能力现代化，必须适应国家经济、社会和文化发展的新常态以及加强内部审计监督的新需求，顶层设计内部审计关系框架，从铁路企业治理体系全局加以谋划，改变内部审计平行于其他职能部门的现状，使之向高层次转变。建立具有很强独立性的审计委员会，审计委员会直接归属企业党委会、董事会领导，并负责内部审计与企业党委、董事会的互动工作，保证内部审计人员在审计活动中不受外界干扰，提高内部审计的独立性和权威性。2020年国铁集团、铁路局集团公司新修订的内部审计工作管理办法，进一步明确了内审机构向党委会、董事会负责并报告工作的机制，增强了内审的独立性和权威性，为审计工作的质量提升奠定了坚实的基础。2.强化监事会与内部审计的监督及配合。在现有公司治理制度安排下，为了更好地发挥内部审计对管理层的制约（经营权监督）和对董事会的制约（所有权监督），监事会应当强化对内部审计的监督，并加强与内部审计的合作。第一，监事会参加内部审计工作会议。在当前环境下，监事会参加内部审计工作会议应该比较容易实现。问题在于如何规范化、制度化，从制度层面规定监事会参加内部审计会议的具体要求。第二，内部审计向监事会报告工作。目前，铁路企业内部审计向监事会报告工作缺乏制度层面的具体规定。从制度上作出规定，明确内部审计向监事会报告工作的范围及工作的内容，可以强化监事会对内部审计的监督。第三，监事会向内部审计下达审计指令。监事会根据工作需要，经过协调也可以向内部审计部门下达审计指令，借助于内部审计的力量完成监事会要查证的问题，协助监事会强化有关监督检查。这一情况在实际工作中也有发生，但往往存在一定的障碍，主要是由于缺乏制度层面的具体规定以及双方沟通协调不畅等原因，使得监事会在向内部审计机构提出工作任务要求时遇到阻力。从实际工作需要来看，上述三个方面是必要的，需要从制度层面考虑如何把这些事项规范化、制度化，把强化监事会对内部审计的监督、增强双方工作上的合作而形成有效的制度安排和具体的制度规范，以便把工作落到实处。强化监事会对内部审计的监督，并增强双方工作上的合作具有以下作用：第一，强化公司治理中的内部监督机制。内部审计和监事会具有共同的监督对象(董事会和管理层)，监督者之间进行合作客观上就会起到强化监督的作用。强化监事会对内部审计的监督可以巩固内部审计在组织中的独立性和权威性，一定程度上有助于解决公司治理中“由谁对监督者进行再监督”的困扰。第二，落实监事会的监督职责。内部审计应当与监事会相辅相成，避免与监事会工作的重叠或冲突。监事会通过对内部审计工作的监督也强化了内部审计，也可以更好地实现对董事会和管理层的监督，有效落实监事会的监督职责。第三，完善监事会的监督机制。发挥监事会的监督功能，既要赋予其独立的监督权限，又要使其拥有有效的监督手段。目前，我国一些国有企业监事会的监督流于形式，主要原因在于监事会缺乏独立、有效的监督手段。监事会主要通过参加会议和调研的方式进行监督，没有日常监督工作机构且监事会成员大都是兼职，其监督职权的履行自然缺乏力度。通过强化与内部审计的合作，可以完善监事会的监督机制，强化监事会监督的力度。3.强化铁路企业内部审计机构的双重领导。一是铁路局集团公司内部审计机构负责人任免需征得国铁集团审计机构同意。二是对铁路局集团公司内部审计机构负责人进行年度考核，并强化考核结果的运用。三是铁路局集团公司内部审计业务要接受国铁集团审计机构的领导。四是铁路局集团公司的审计报告形成后要同时报国铁集团审计机构，铁路局集团公司内部审计机构负责人在每年年底时要向国铁集团审计机构进行述职，国铁集团审计机构主要从计划完成、服务监督、审计工作质量、党风廉政建设等方面进行考核。在铁路系统内部，为完善国铁集团对所属单位管理运行机制，原中国铁路总公司出台了《中国铁路总公司所属单位审计机构向总公司审计和考核局报告工作制度》《中国铁路总公司所属单位审计处长履职情况考核暂行办法》，要求各铁路局集团公司审计机构要将出具的所有审计报告和结论决定、单位重大的经营管理信息报送国铁集团审计机构，并由国铁集团审计和人事机构共同组织对铁路局集团公司审计机构负责人进行年度考核，切实起到了加强对审计工作的管理和指导，促进了铁路局集团公司审计机构负责人更好地履行工作职责。

（二）完善铁路企业内部审计治理功能，增强内部审计在公司治理中的影响力1.转变审计理念。铁路内部审计部门必须准确理解公司治理体系和治理能力现代化的内涵，突出增加价值和完善治理的功能，发挥好审计的评价、建议作用，对典型性、普遍性、倾向性问题要及时分析研究，提出高质量的管理建议，指导企业建立健全内部控制制度。发挥审计管理新体制的监督优势，及时预警和发现企业在经营管理过程中的重大问题，推动审计关口前移。发挥好审计的增值功能，加大审计促进增收节支的力度，推动审计工作向完善内部控制、改进风险管理、改善治理程序等增值功能发展，促进企业经营管理水平的提高。2.拓宽审计领域。铁路企业内部审计部门要减少不能增值或者成本效益不配比的审计业务，探索降本增效、防范重大风险、保障重大决策落实、服务铁路运输安全等领域的审计，促进企业经营开发管理提质增效，防范经营风险，推动企业效益提高和经营目标的实现。同时，加大对重点内容的审计监督，围绕铁路局公司制改革、风险债权清理和全面从严治党的要求，加大企业重组改制过程中国有资产监督的力度，防范风险，防止突击花钱和私分财物，确保国有资产不流失。加强对中央八项规定精神落实情况的日常监督，将落实中央八项规定精神作为各类审计监督的重要内容，将领导人员的工资性收入、履职待遇和业务支出等作为各类审计的重点，严肃查处滥发津补贴、用公款报销应由个人承担的费用等问题，并加强与纪检（监察）、组织（人事）部门的沟通协调，及时掌握新情况、新问题、新动向，促进作风转变和廉政建设。3.加大审计整改问责力度。审计整改是对审计发现问题本身的纠正，也是内部审计推进公司治理体系和治理能力现代化的路径选择。内部审计的整改力度关系到审计作用的发挥程度，直接影响着公司治理的改良效能。要根据审计发现问题，在认真整改的基础上依法依规对审计发现问题进行严肃处理，严格考核，对典型问题进行通报。问题的处理既对事也对人，要倒查管理责任，对责任人进行严肃追责。

（三）提升审计人员素质，促进审计职能发挥1.加强政治能力建设。把坚定理想信念和对党忠诚体现在做好本职工作上，提高审计人员担当意识、责任意识，强化大局观，提升政治站位，认真履行审计工作政治责任。2.加强专业能力建设。坚持把理论学习同实践锻炼结合起来，提高政治思维、辩证思维、法治思维能力。建立完善铁路审计人才库，拓展审计人员交流渠道，实施上下级审计机构间和跨专业人员的交流锻炼。积极组织审计专业研讨和经验交流，通过轮流担任审计项目主审、联合审计等形式“以审代培”，多渠道提升审计人员专业能力。3.健全完善制度体系。加强对审计人员的激励约束考核，建立责、权、利相结合的激励机制，做到奖惩分明，以提高内部审计人员的积极性和责任感。同时，制定完善专职审计人员的管理办法，细化审计工作流程图，形成科学规范的审计业务管理制度体系，为规范开展审计监督工作提供保障。新形势下铁路企业内部审计任务越来越重，要求也越来越高，审计领域不断拓展，内部审计要从查错纠弊向绩效管理、风险防控等方面转变，落实“交通强国、铁路先行”的铁路工作主题要求，更好地发挥内部审计职能作用具有现实意义。这就要求铁路企业内部审计人员要有较高的综合分析和概括能力，具有全局性、前瞻性的创新思维，要站在推动铁路企业改革发展、防范审计风险及提高企业效益的高度来谋划和思考审计工作，积极作为，推动铁路企业审计工作迈上新台阶，促进铁路事业持续健康发展发挥更重要作用。

【参考文献】

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作者：罗益华 单位：中国铁路南宁局集团有限公司