二级学院内部审计论文

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一、规范高校二级学院权力运行的重要性

（一）规范高校二级学院权力运行是构建高校惩防体系的重要基石

近年来，我国高等教育事业飞速发展，高校办学规模不断扩大，经济活动范围越来越广,经费收支总量成倍增长，高校已不再是原来所谓的“清水衙门”了。在高等教育事业发展取得显著成绩的同时，形式多样的高校腐败问题时有发生，造成了恶劣的社会影响。为了遏制高校腐败现象的滋生蔓延，各高校根据中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，结合自身实际，逐步构建起了符合高校实际的惩治和预防腐败体系，促进了高校健康持续有序地发展。随着高校规模扩大和管理体制改革，管理重心下移成为发展趋势，高校二级学院管理功能实体化，使其成为高校反腐倡廉工作的基础单元。如何赋予二级学院适当的管理权限，规范二级学院权力运行，是高校构建惩防体系所面临的新问题，也是新形势下构建高校惩防体系的基础性工作。

（二）规范高校二级学院权力运行是推进高校科学管理的重要保障

在校院两级管理模式下，学校一级集中更多的精力侧重进行宏观管理和目标管理，二级学院侧重于微观管理和过程管理，拥有一定的教学、科研、人事、财务等方面的自主权。校院两级管理的实施，不仅使学校领导从繁杂的日常事务中解脱出来，又能充分发挥二级学院工作的积极性、创造性，增强办学活力，从而提高高校整体办学水平和质量。校院两级管理模式应以科学发展观为指导，以激发二级学院活力为核心，以目标管理为导向，以制度为重点，明确二级学院的权力和责任，健全二级学院议事规则和决策程序，规范二级学院权力运行，是推进高校科学管理的迫切需要和重要保障。

（三）规范高校二级学院权力运行是实现高校四大功能的重要支撑

人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新是高校的四大功能，实行校院两级管理模式后，二级学院成为自主办学的实体，高校的四大功能主要由二级学院来组织实施。然而，由于我国高校学院制改革尚未形成一种规范化的管理体制，理论和实践上都还不成熟，一些高校二级学院的作用还没有充分发挥出来，学院的发展空间也有限，相当多的高校二级学院在办学自主权、人事权、分配权等方面与其所承担的任务还不相称，限制了二级学院作用的充分发挥。实现高校四大功能的关键是理顺校、院二者权责利关系，这是校院两级管理最迫切需要解决的问题。权责对等是发挥二级学院功能和作用的重要条件，只有规范二级学院权力运行，才能发挥二级学院在实现高校四大功能中应有的作用。

二、当前高校二级学院权力运行存在的主要问题

（一）责任和权力不对等

校院两级管理层次本质上是纵向分权的一种管理模式，学校管理重心下移，下放人权、财权和物权，使二级学院成为自主办学的实体，在学校宏观调控下具有自主发展权、自主用人权、自主支配资产权，最大限度地调动二级学院自主办学的积极性和创造性，从而提升高校整体办学实力。然而，校院两级管理作为“新生事物”，在实际运行过程中出现了权责不对等的现象，主要表现在以下两个方面：一是随着校院两级管理模式的实施，二级学院的工作范围扩大了，事务性工作增多了，各方面的任务加重了，但在办学、教学、科研、人事等方面没有太大的自主权和决定权。这严重挫伤了二级学院办学的积极性和工作的主动性，长此下去，就失去了实行学院制的意义；二是一些二级学院领导不正确行使、甚至超越职权行使权力，存在滥用权力的现象。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”由于一些二级学院领导职责不明确，加上权力在使用过程中又缺乏有效的制约和监督，没有制约的权力必然会导致滥用。

（二）党政关系不协调

当前学院制建设已在我国高校中普遍展开，但是对学院管理体制问题，既缺乏明确的法规，也没有可以继承的传统。我国高校对二级学院管理体制进行了多种有益探索和尝试，有的实行院长负责制，有的实行学院党委（党总支）领导下的院长负责制，有的实行党政共同负责制。然而，总的来说，二级学院党政关系仍然存在不协调、不团结、不配合等问题，主要表现在：少数领导尤其是行政一把手喜欢独断专行，不按规定办事，重大问题不讨论、不调研，全凭个人意志作决定，造成党政领导班子不团结，工作不协调；党政领导缺乏全局观念，彼此关注的不是工作，而是考虑谁为主谁为辅、谁搭台谁主唱等问题，容易产生工作职责不明确，有的事情大家争着管，有的事情没人管，出了问题没人承担责任的局面。

（三）学术权力弱化

尽管实行学院制管理模式后，二级学院借鉴西方发达国家的经验，在二级学院内部设置了一些代表学术权力的专家教授委员会，如学术委员会、专业指导委员会、职称评审委员会等，但以“行政权力为中心”的传统教育思想在我国高校管理中仍占有主导地位。在二级学院普遍存在行政权力泛化、学术权力弱化现象，二级学院院长权力过大，加上二级学院院长往往又是相关学科的专家，兼任专家教授委员会负责人，从而导致行政权力压制或者干脆取代学术权力，把本应由学术权力发挥决策、管理作用的事务让位于行政权力。

（四）监督机制不健全

学院制管理模式激发了二级学院办学活力，有利于提升高校整体办学质量和办学水平，但是必须清醒地看到，高校对二级学院权力运行情况缺乏有效地指导和监控，二级学院自身也缺乏制约和监督机制，使二级学院权力面临“失控”的风险。如党政共同负责制中的党政一把手之间如何实行监督没有明确规定；“三重一大”事项在二级学院的决策程序不明确；部分规章制度过于笼统、原则，缺乏操作层面的实施细则；二级学院党(政)务公开工作相对滞后；二级教代会在权力运行中的监督作用还很薄弱。

三、内部审计视角下规范高校二级学

院权力运行的对策由于高校内部审计对高校内部情况比较熟悉，加上其具有审计方式的灵活性、审计监督的日常性等特点和优势，内部审计监督已成为高校权力运行监控的重要组成部分。

（一）建立健全二级学院管理制度和监督机制

建立健全二级学院管理制度和监督机制，既使二级学院权力运行置于高校党政管理和师生监督之下的必然选择，也是高校内部审计监督所需依据的客观要求。当前，绝大部分实行校院两级管理的高校已经出台了一系列针对二级学院的管理制度，但是缺乏相关的配套政策、操作规范和工作流程以及权力运行监督机制。因此，必须建立健全一套具有可操作性的二级学院的管理流程以及比较切合二级学院实际的权力运行监督制约机制。要按照权责对等原则界定清楚学校、二级学院责权利关系，使二级学院真正成为自主办学的实体。要进一步明确二级学院内部管理结构体系，党政联席会议是二级学院重要工作和重大事项的最高决策机构，凡属二级学院发展中的重大问题，必须由党政联席会集体决策；二级学院党委（党总支）是二级学院的政治核心，领导二级学院党的建设和思想政治工作，对二级学院工作起监督保证作用；二级学院行政工作由院长主持，通过院长办公会议决策事项；二级教代会是民主监督机构，凡涉及教职工切身利益等重大问题，都应纳入二级教代会审议或审定范围；专家教授委员会是二级学院有关学术问题的评议、审议和咨询机构，凡涉及学术事项必须事前听取专家教授委员会的意见。

（二）加强二级学院党政一把手任期内经济责任审计

党的十八大报告提出“要建立健全权力运行制约和监督体系……健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度……让权力在阳光下运行。”党的十八大报告对审计工作提出了新的更高要求，赋予了审计工作新的任务。近年来，绝大多数高校内部组织开展了领导干部经济责任审计，尝试将领导干部经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，经济责任审计结果报告归入领导干部本人档案，同时为纪检监察部门对廉洁自律方面存在重大问题的被审计领导干部进行问责开辟了良好途径。现行的经济责任审计基本局限于领导干部离任审计，是在事后对领导干部行使行政权力和职责履行情况进行监督,起不到防患于未然的作用，因此，高校应将审计关口前移，积极开展二级学院党政一把手任期内经济责任审计，对二级学院党政一把手任期内职责履行情况进行事中监督，发现滥用权力的现象及时进行揭露和制止，促进领导干部认真履行职责，依法行政。

（三）探索二级学院重大经济决策审计

近年来，在开展经济责任审计过程中，往往注重对被审计单位、部门财政财务收支进行审计，而忽视了对重大经济决策的审计，即使存在决策失误，造成损失浪费，由于缺乏相应地惩罚机制，很少有领导干部会为其当初的失误决策承担责任。审计署前审计长李金华曾指出，决策不周的危害性不亚于贪污腐败，由此可见，高校应高度重视对二级学院重大经济决策的审计，对决策的全过程进行审计监督，防止二级学院个别领导干部不顾后果，拍脑袋决策。二级学院重大经济决策，是指那些耗费资金数额巨大，对二级学院建设和发展有重大影响的经济决策。二级学院重大经济决策审计，就是高校审计部门对被审计的二级学院一定时期内所作出的重大经济决策的内容、程序和效果的合法性、科学性和效益性所进行的审计。二级学院重大经济决策审计既是二级学院党政一把手经济责任审计的重要内容，也是审计的难点，高校应积极探索二级学院重大经济决策审计，把关口前移，尝试在二级学院重大经济决策付诸实施之前进行审计，为学校最终批准或否决该项决策提供依据。

（四）实施二级学院内部控制审计

二级学院内部控制审计是指高校内部审计部门及内部审计人员依法对二级学院内部控制体系的健全性、有效性进行的审查与评价，审计的目的是促进二级学院完善内部控制，加强内部管理，从根本上减少和防止舞弊产生的可能性，提高管理水平和办学效益。邓小平同志曾经说过：制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。

四、结语

由此可见，制定制度是基础，没有制度的约束和规范，一个组织必然处于混乱和无序之中；而制度的生命力在于贯彻执行，再好的制度不执行也是一纸空文，毫无意义。但是制度的落实和执行往往不是一件容易的事，因此，高校内部审计部门在开展二级学院内部控制审计时应更加重视内部控制的执行，强化监督与制约；通过内部控制审计，找出内控制度管理上的薄弱环节，使内控制度的管理更加科学、规范，从而提高管理效率。

作者：吴万友 文沛先 单位：南京信息职业技术学院